【他山之石七】專訪政大法律系副教授林良榮:研究本土農民職災案例,讓臺灣經驗輸出亞洲

2018 年 12 月 21 日 | 文、首圖攝影/ 林慧貞 攝影/ 謝佩穎

臺灣首度上路的農民職業災害保險已於2018年11月1日開辦,近年國際上越來越重視農業職業安全,日本早在半世紀前就有農民職業災害保險相關制度,財團法人豐年社在2018年9月前往日本採訪政府單位和民間機構,邀請政治大學法律系副教授林良榮同行,借鏡日本經驗。

林良榮認為,臺灣與許多亞洲國家農業經營型態類似,主要為自營農民,經營面積和規模較小,因此職業災害認定和預防宣導時,須特別注意不同農業型態的技術差別,回到農業現場,找出可能導致災害因子。農民職業災害保險上路後,臺灣累積的案例資料,除了是施行農業職業災害預防措施的基石,也是亞洲重要經驗,並為亞洲推動農業職業安全盡一分心力。本文專訪林良榮,以第一人稱摘要呈現。

臺灣在地經驗,擴展亞洲職業災害視野

臺灣在亞洲農業職業安全運動扮演的角色,分成初期、中期和長程。初期,臺灣站在學習角度上,日本可做為學習對象。接下來,臺灣可以分享農民職業災害保險制度運作經驗,例如這次農民職業災害保險立法過程及結果、推動方式、人權效應、政府立場等等。

農業作業安全教育,從預防勝於救濟的角度來看,政府應與更多農民團體進行更深度溝通和交流,不只是救濟,還必須具有農業作業安全意識。

政府如何開展農業職業安全意識、將之融入農村社會、讓農民從被動到主動,具有強烈的在地化脈絡。每個國家推動農民職業安全都有其在地化脈絡,正因如此,可以作為臺灣和其他國家的經驗交流重點。

農民職業災害保險制度運作後,臺灣應逐步累積各種職業災害案例特殊性,特別是救濟與事後預防。而臺灣如何推動農業職業災害預防,透過救濟能否促使建立農業職業安全衛生制度,將是後續能與其他國家進一步交流之處。

借鏡日本經驗,建立農民投保意識

日本農民職業災害保險制度投保率低,有幾項原因,其一是日本農民須透過農業協同組合投保,但農業協同組合也有自己的職業災害保險產品,因此會鼓勵農民投保自家保險產品。然而,私人保險契約從營業利益角度思考,公部門保險契約則具有社會連帶意義,例如事後預防,因此須讓農民了解兩類保險契約利弊。

其二是農業職業安全意識不足,臺灣也有一樣的挑戰。建立農業職業災害救濟意識,然而農民未清楚意識職業安全,對保險的認識是傳統「有保有保庇」,與職業安全意識是兩回事。

職業災害救濟意識包含投保意識,例如提醒學生畢業後上班要知道公司有沒有幫你投保,這就是加入保險的意識,廣義來說是重要的職業安全教育,政府有責任建立農業職業災害救濟意識。

職業災害因果關係認定,須考量農業高齡化、工作技術特殊性

臺灣農民職業災害保險上路後,後續須累積認定農業職業災害因果關係的經驗,具僱傭關係的農民會投保勞工保險,當勞工保險已累積一些農業職業災害認定的經驗,我們應進行檢討。

農業工作有其特殊性,一般勞工職業災害認定分為遂行性、起因性,遂行性意指該項工作時間、地點是否合理,起因性則是職業災害結果是否來自該項工作。

由於大多是自營農民,較少受僱者,即便是受僱者,工作時間、地點經常與一般勞工不同,例如農民一大早就出門工作,或是颱風時擔心農損越須巡田,所以農業職業災害在遂行性應該採更寬鬆見解,如果採一般勞工嚴格見解,農民將很難申請職業災害給付。

此外,農民常身兼多職,且多為中老年勞工,若將年長農民的疾病或衰弱,當作具有作用性因子,排除職業災害,便很難成立因果關係。所以農業職業災害因果關係,也應採更寬鬆認定。

農業工作較沒有標準化流程,因此職災認定困難,評鑑時需要對農業有概念。(攝影/謝佩穎)

實際上,很多農業職業災害案例的因果關係比一般勞工複雜,例如各類水果各有不同工作技術、採摘方法,若未至現場了解工作過程,很難以一般工作方式理解農業職業災害發生原因,並且容易讓工作過程中的危害因子被排除,可能造成因果關係認定無法成立。

具有農業職業災害因果關係判斷權限的機關,都須注意這些問題,醫生的見解判斷,是否能考慮農民的工作狀態,是必須面對的問題。若出現爭議,審議時除了納入具醫學背景專家,還須具實務、法律背景人員,判斷現行法律申請職業災害要件。

透過第一線行政服務,成為農民職業災害保險宣導種子

我常去幫公務員上課,例如國家文官學院,為了加強第一線工作人員對農民職業災害保險的認識,建議臺灣農政單位應開設幾門課程,例如基層農政單位、農會等等,並邀請與農民職業災害保險相關人士,分階段、區域講解如何辦理、說明,第一線行政人員了解後,再與農民溝通,由內而外,局部慢慢推進。

與農民溝通也可以先從青年農民開始,因為他們容易溝通、吸收,再散播出去,讓他們與家中長輩說明,以建立農業職業安全意識的教育方法、管道、體制。

以推行幾十年的勞工保險來看,很多公務員一開始就透過考試、固定受訓、上課、內部教育訓練,而且可請教專業人士,農政單位也應建立行政運作模式,聚集各領域人才,共同了解這個制度怎麼做比較順利。

宣導部分,農村與都會不一樣,農忙時第一線行政人員要到各區域宣導,可採取流動行政服務車,或第一線行政人員直接至現場服務;也可以舉辦機動、臨時講習,或者職業醫學科專科醫師進行地方衛生教育時,請第一線行政人員在現場說明如何申請,讓農民了解農民職業災害保險內容,提升職業安全意識。