【他山之石一】走過56年,日本農民職災保險如何顛簸行進?

2018 年 12 月 18 日 | 文、攝影/ 林慧貞 製表/ 邱柏綱
首度開辦的農民職業災害保險11月1日上路,對臺灣雖是跨時代的創舉,但放眼全球,在國際勞工組織(International Labour Organization, 簡稱ILO)長期倡議下,許多先進國家,包括鄰近的日本、韓國,都已採行類似的農民保障制度。
財團法人豐年社今年9月特別前往日本,採訪官方、學界與NGO推動農民職災保險與農作業安全的歷程,不僅拜訪厚生勞動省、農林水產省,也深入農村採訪第一線農民和地方農協與NGO。期望藉由他山之石,讓臺灣在推動農業職災保險與農民職業安全上有所借鏡。

 

「一個農民不慎從水稻烘乾機上跌落,需要有人長期照料,住在大都市橫濱的兒子只好回家幫忙農務,這位農民的太太也必須停工照顧,原本兩夫妻期望退休後要去旅遊的夢想沒辦法實現了,他的太太也沒了自己生活,必須把所有精力和時間放在照護。」

這是日本新潟縣上越市越後上越農業協同組合(農業協同組合簡稱「農協」,相當於臺灣的農會)曾經處理過的「農作業事故」案例。日本在臺灣人眼中一向是先進大國,各種肉品、蔬果等農產品更是訪日必嘗,然而這些光鮮亮麗的農產品背後是生產農民付出職業風險所換得,因為根據日本農林水產省最新統計,2007至2016年,平均每年有364位農民死於農業職災,死傷人數始終居高不下。

「農作業事故」死因,農機操作不當佔了七成

最新統計是2016年,有312位農民死於職災,這些死亡案例中,高達69.6%都跟農機操作不當有關,農林水產省生產局技術普及課生產資材對策室課長輔佐、安全指導班負責人細田誠也表示,過去幾年農民職災死亡大宗都是操作農機,差不多佔了6~7成,又以曳引機意外為主。

過去幾年農民職災死因大宗都是操作農機,差不多佔了6至7成,其中又以操作曳引機發生意外為主。

在曳引機死亡案例中,約一半屬於「乘坐式曳引機」,也就是農民原本坐在曳引機,在路上跌落被壓死;其次是需要農民推著走的「行走式曳引機」,農民可能沒注意到背後有其他物品,一邊操作曳引機一邊後退,被夾在中間窒息死亡。

排名第二的死亡原因則是農業設施作業意外。除此之外還有燒傷、高處摔落、道路交通意外等事故。

細田誠也特別點名「熱中症」,也就是臺灣俗稱的「中暑」。2016年日本農民因中暑死了19人,極端氣候劇烈變化,像日本今年夏天特別炎熱,造成農民職災風險上升。

65歲以上職災死亡數,農業竟是營造業三倍以上

2015年日本從農人口有76.8%在60歲以上,而農林水產省統計,該年312件農業職災死亡案當中,高達81.4%超過65歲,每10萬人就有20.3位65歲以上農民死於職災,對比相對危險的其他勞動領域,營造業只有6人,而日本全產業職災死亡人數則是1.4人。這固然和農民年紀偏高、死亡風險較高有關,但農業職災死亡人數偏多仍是不爭的事實。

日本僅約兩成農民加入職災保險

跟臺灣相似,早期日本的個體戶農民、自營農民不受勞動相關法規保障,僅有被聘僱的農民被視為一般勞工,受《勞動基準法》保障,雇主須強制幫員工投保職災保險。不過根據統計,日本每位農民平均耕地只有1.84公頃,個體戶農民佔9成以上,這些人跟許多臺灣農民一樣面臨缺乏職災保障的意識與處境。

搬運車載稻穀回倉庫時,因停車處是斜坡不慎翻車。農機事故一直是日本農民職災主因。(圖片提供/越後上越農協)

直到1962年靜岡縣農協青年部長,年紀輕輕發生職災意外,讓當地農協意識到農民的職業安全保障長期被忽視,開始向政府跟社會大眾訴求讓農友也能加入職災保險。

在輿論支持下,1965年日本政府重新檢討法規,建立受僱勞工以外的「特別加入制度」,納入中小事業主、自營工作者以及派遣至國外的勞工。

其中「中小事業主」指的是全年有100天以上、聘雇300名勞工以下的事業體經營者,也適用雇用農工的農家。舉例來說,A農家種芒果,平常只有農場主和一個兒子管理果樹,但套袋、採摘、出貨等農忙時期,需額外聘雇2、3名工人,聘雇的時間大約120天,因為符合「全年有100天以上、聘雇300名勞工以下」的條件,農場主和他的兒子就可以加入透過「特別加入制度」投保職災保險。

不過,這樣的規定仍然排除了個體戶農民,許多地方農協對此跳出來質疑,甚至發展成社會運動,日本1975年再次修法時,終於將「指定農業機械作業從事者」納入「特別加入制度」。之後經歷多次修法,1991年再納入「特定農作業從事者」,也就是一般自營農家也能透過「特別加入團體」,自由投保職災保險。

為什麼不是由農友直接申請?細田誠也解釋,企業是法人,職災保險制度一般是由企業幫員工投保,但農民是經營者也是員工,因此特別加入團體就類比為企業,並且大多數由農協擔綱。

細田誠也表示,目前日本整體從農人口大約180萬人,透過特別加入制度保職災保險者約12.8萬人,佔7%;須強制投保職災保險的農業法人受雇農民,大概有20幾萬人。兩者相加,目前有職災保險的農民,大概佔實際從農者兩成左右。

農林水產省生產局技術普及課生產資材對策室課長輔佐細田誠也(右)指出,過去幾年農民職災死亡大宗都是操作農機,不過目前農民加入職災保險的比例仍低。

兼業、退休後務農,也可加入農民職災保險

相較於臺灣試辦規定必須具有農保資格的農民才能加入職災保險,日本則不限定身分,而是設定條件,符合者都可加入職災保險,包括兼業農。

日本農業職災保險加入條件按照不同的投保身分有所差異,主要可分為三大類:特定農作業從事者、指定農業機械作業從事者、中小事業主。

特定農作業從事者必須有耕地面積2公頃以上,或者農產品營收達每年3百萬日圓以上(約合新臺幣82萬5千元),兩者擇一;保險適用範圍包括使用動力機械作業、高度兩公尺以上作業、噴灑農藥、穀倉倉庫內作業,以及家畜家禽類接觸。

指定農業機械作業從事者則未限制營收和耕地面積,而是限定15歲以上、操作以下的農機類型:曳引機、耕耘機、開溝機、收穫機、農藥噴霧車、貨車和搬運機、割草機、脫穀機、鏈鋸與固定或攜帶式機械,例如動力揚水機(即灌溉水車系統)等等,今年更新增最新流行的農用無人機。

至於中小企業主的限制條件,則是常年(每年至少100天)雇用300位以下員工,農企業雇主和其家人就可透過特別加入制度參與職災保險,但保障範圍僅限其在農企業內的工作。

只要符合上述規定,一位具有勞保身分的普通上班族,利用下班時間後務農,也可以加入農業職災保險。務農時受傷,可依法申請療養、停工、傷殘、遺屬、喪葬、護理等等補償,若傷殘1年半仍未痊癒,則可申請傷病年金。

臺灣的農民職災保險限縮投保者需具備農保資格,但近年臺灣有許多軍公教與勞工退休後返鄉務農,卻因已領有相關職域保險退休金而不具農保資格,以致無法加入農民職災保險,日本則相反。「我們反而希望把農業當副業的務農者也加入職災保險,因為萬一沒加入,發生職災時沒辦法獲得保障,」厚生勞動省勞動基準局補償課中央勞災醫療監察官橫田道明表示。

農民身兼多職,如何判定職災責任?日本也苦惱

然而日本也面臨和臺灣類似狀況,農民常身兼多職,可能白天在自家果園修剪柿子,下午又到朋友的農場打工,長期累積痠痛,發生職業傷害時難以認定是由哪一個工作引起。

割草機事故是農民職災重要原因,相對好判別職災因果關係,但長期務農導致的傷病累積卻不易認定。

橫田道明坦言:「這也是我們現在非常困擾的問題。」有些傷病可能是在不同場域農作累積所造成,不過實務上,厚生勞動省只會認定農民是在哪一個場所工作引發的職業傷病,並針對個案深入調查,評估屬於哪一個雇主的責任,倘若不同工作場所各自評估的結果都不至於造成職業傷病,這位農民就拿不到職災保險補償。

厚生勞動省勞動基準局勞災管理課企劃法令係長內海奈穗子補充,職災保險制度初始的設計思維,是保障單一雇主底下的員工,但農民工作形態特殊,社會上對此的確有不同聲音,所以厚生勞動省也在研議是否修法調整,針對不同工作場域合併考量,而不僅只以單一場域來認定職災發生原因與否。