鰻苗出口管制,緊縮與放寬的兩難

2018 年 03 月 16 日 | 文/ 洪嘉鎂 攝影/ 謝佩穎 首圖提供/ 漁業署 製圖/ 邱柏綱

每年春節前夕,宜蘭、花蓮等出海口夜晚總會聚集上百位漁民,希望捉些鰻苗賺壓歲錢,但本季鰻苗數量大舉下滑,不到上季的3成,一尾喊價一度近200元,其中有許多非法走私到鰻魚消費大國日本。留不住魚苗,大大影響國內自有的鰻魚養殖產業。

一尾鰻魚從小養到大,可創造的產值是單純賣鰻苗3倍以上,過往臺灣的鰻魚產業曾創下百億產值,靠的就是出口成鰻到日本。為保護國內產業,經濟部規定11月到3月禁止出口鰻苗,但因日本貿易商高價利誘,仍有許多人冒險走私。

日本鰻整體資源量匱乏與不透明貿易問題受到國際關注,日本為解決此問題,找上臺灣政府,提出合作構想,期望能解除兩國出口管制法規互相交換鰻苗,制度化管理,解決走私問題,產業界預計在3月20日「臺灣區鰻蝦生產合作社聯合社會員大會」討論共識。

養殖業者會篩選不同規格的鰻魚到魚塭中,使每池鰻魚規格相近,以利後續養殖、出口。

成鰻產值高,取得鰻苗成貿易角力戰

鰻魚卵孵化後沿著海流游到臺灣、中國、日本、韓國等區域的河口,當地人會用網具捕撈鰻苗,這些鰻苗供應給養殖業者養大為成鰻後,進入消費市場,臺灣鰻魚產業以日本鰻為主。

鰻魚產業能為臺灣創下百億產值,主因是國內養殖的成鰻有9成以上出口到日本。好的鰻苗是養殖優質成鰻的生產關鍵,再加上成鰻所創造的產值大於鰻苗出口產值,因此鰻苗留存與否,攸關未來成鰻銷售或出口所能創造的利益。

為保護國內產業,臺灣禁止鰻苗在捕撈期出口已有久遠歷史,加入世界貿易組織後因應國際自由貿易趨勢,曾一度取消出口規定。當時本土鰻苗多數出口日本,日本卻未有相應回饋,在其鰻苗捕撈期12到4月,禁止鰻苗出口,臺灣鰻苗已外銷,又無法向日本購買,嚴重影響國內鰻魚放養時間。

臺灣曾多次向日本建議應解除出口限制,或提前到3月開放出口,供應臺灣所需,但日本以資源保護的理由拒絕,因此我國在2007年再次禁止鰻苗在捕撈期出口,但因氣候及日本高價收購,鰻苗走私情況難遏止,加上資源量起伏不定,國內鰻魚相關產業已萎縮8成以上。

為何臺灣鰻苗對日本如此重要?

每年11月到2月底是臺灣鰻苗捕撈時節,由於臺灣為鰻苗抵達的第一站,這批鰻苗在國際上有「頭期苗」之稱。

日本夏天有俗稱鰻魚節的「土用丑日」,這天全國都會吃鰻魚,為供應市場需求,日本鰻魚養殖業者必須在當年度1月中前將鰻苗放入溫室養殖池,以供應6個月後的土用丑日。

2003年後日本市場銷售的食品都必須標明「原產地」,這項法規讓過去鰻魚偽造產地的事件浮出檯面,因此日本積極出高價購買臺灣頭期苗,加劇臺灣鰻苗走私問題,連帶影響資源量控管不易。

貿易透明化,日本提出建議解除鰻苗出口管制

為解決層出不窮的走私問題,日本在去年9月臺日民間貿易會議上,向臺灣提出合作構想,希望臺灣能放寬現有鰻苗出口管制期,日本也會在臺灣需要鰻苗的時間供應鰻苗。

日本表示,若臺灣同意這樣的合作構想,將向日本政府要求修改法規,由日本率先出口鰻苗到臺灣,等到臺灣認為日本都有遵循承諾,再出口臺灣的鰻苗到日本。

臺日放養期錯開,互有貿易需求

但如果日本自己有苗,為何不自己留著養就好?為何臺灣漁民仍甘冒犯法風險走私,不將頭期苗留在自家?關鍵原因在於臺灣和日本放養鰻魚的高峰期相互錯開。

鰻魚養殖業者黃先生指出,受到氣候影響,會選擇天氣回暖的清明節前後放養鰻魚,降低育成風險。此外,每年2到4月為中國與日本鰻苗捕撈的高峰點,鰻苗價格會受到產量影響,若中國產量多,鰻苗成本就低,若此時臺灣放養的是高價頭期苗,可能會有成本過高問題,競爭力下滑。

換句話說,臺灣放養鰻魚的時間和日本放養高峰期是錯開的。

游到河口附近被捕獲的鰻苗,鰻苗日漸稀少,價格水漲船高。(圖片提供/漁業署)

漁業署指出,過去鰻魚養殖業者向政府表示希望將頭期苗留在國內養殖,但實務上業者會考量氣候及價格,不傾向放養頭期苗,且兩國鰻魚放養時間不同,有鰻苗相互貿易需求。

財團法人臺灣區鰻魚發展基金會董事長蔡秋棠說明,若解除鰻苗出口管制後,合作架構採取與日本交換的模式,由日本先開放出口,待確認日本有遵循承諾給臺灣鰻苗後,每年再討論日本與臺灣的鰻苗出口量,視當年鰻苗捕撈數量而定,不見得是以1:1的方式換苗,甚至有可能談到臺灣能以1:2的狀況換得日本苗。

蔡秋棠強調,政府會發放「鰻苗出口同意書」,日本要進口取得同意書的臺灣鰻苗,才能放養,透明貿易化後,合法出口的苗價低於走私價格,走私問題自然緩解。

財團法人臺灣區鰻魚發展基金會執行長汪介甫指出,日本有放養上限的規範,往年若達放養上限(21.7公噸)日本會停止鰻苗捕撈,但未來若與臺灣合作,在彼此需要鰻苗的季節互相供應,日本水產廳回應會考量到出口臺灣的數量,不會要求國內業者停止捕撈鰻苗。

走私問題若持續擴大,日本鰻貿易可能受嚴格管制

除了在實務上滿足臺日放養時間需求,農委會另一重要考量點是遏止走私,避免未來日本鰻面對更嚴格的貿易限制。

日本鰻整體資源量匱乏問題早已受到國際注目,在2016年華盛頓公約(CITES)會議開始前,歐盟曾寄給華盛頓公約組織一封公開信,表明應積極調查與評估鰻鱺屬的資源量及貿易情況,結果將會作為2019年華盛頓公約會議的提案將鰻魚列入CITES附錄二的參考依據,信中特別指出,「非法貿易」問題令人關注。

漁業署表示,我國鰻魚產業屬外銷導向,若未來日本鰻被列入CITES附錄二,因資源量難評估,難以發放出口許可證,衝擊鰻魚產業。若不改善目前問題,國際組織會對日本鰻養護管理措施抱有存疑,未來日本鰻將走上歐洲鰻的後塵。

致力於鰻魚相關研究長達19年的臺灣大學漁業科學研究所教授韓玉山表示,若日本鰻被列入CITES附錄二,等於外銷出口市場消失,只能輔導內銷市場開拓,目前臺灣鰻魚產量剛好滿足國人消費量,但鰻苗捕撈、養殖規模、外銷皆受影響。

CITES與歐洲鰻問題

CITES為IUCN(國際自然保護聯盟)的各會員國在1963年成員會議的決議結果,在1975年生效。CITES(野生動植物瀕危物種國際貿易公約,又稱華盛頓公約)為政府間的國際協議,締約方必須遵行公約所通過的決定。

CITES附錄物種會根據他們所需的保護程度分為三個等級:

附錄一:包括瀕臨滅絕的物種,禁止國際貿易行為,除作為非商業用途,且需要有進出口許可。

附錄二:不一定瀕臨滅絕的物種,本類物種的國際貿易需有出口許可或再出口證明,但不需進口許可,除非進口國有特殊要求或法律規範。

附錄三:在某些國家或地區受到保護之物種,本類物種有區域性貿易管制,因此須有原產地證明書,如出口國將該物種列入附錄三,則須有出口許可或再出口證明。

2007年以前中國每年向歐洲進口數十公噸的歐洲鰻線,進行養殖與加工再銷往日本,2007年的CITES會議將歐洲鰻列入CITES附錄二,2011年起施行歐洲鰻線出口施行零配額制度,對中國養鰻產業造成嚴重衝擊。若日本鰻也被列入CITES附錄二,勢必影響鰻魚的國際貿易。

業者憂心日本無苗給臺灣,應輔導頭期苗養殖

雖然日本承諾會出口鰻苗到臺灣,不過養殖業者擔憂,現在全球鰻苗越來越少,全面解除管制後,日本真的有苗可給臺灣嗎?

從去年11月開始,臺灣、中國、日本幾乎都難以捕撈到鰻苗,到目前為止捕撈量只有7公噸左右,是前所未有的狀況。

身為鰻魚養殖業者第二代的蔡小姐表示,今年鰻苗數量創下史上新低,平均日本每年需要20公噸的鰻苗,若明後年也發生相似情況,解除出口管制後養殖業者是否會無苗可買,況且鰻魚產業在臺灣深耕五、六十年以上,不應將最好的頭期苗販售給日本。

她強調,鰻苗開放出口與否,應由業者決定,政府應尊重產業的努力,取得同意。

現在全球鰻苗越來越少,解除出口管制,養殖業者擔憂未來可能會無苗可買。

旺生企業董事長郭瓊英素有鰻魚女王之稱,她指出臺灣不願意放養頭期鰻的主因是日本出高價競爭鰻苗,她呼籲政府應提高走私罰則,降低走私情況,而非為改善走私情況決定開放鰻苗出口,並應輔導國內頭期苗養殖,以成鰻出口日本,增加更多產值。

郭瓊英認為,鰻苗不透明問題並非只有臺灣,事實上中國到香港也有相當嚴重的走私問題,如果不解決香港到日本的貿易管道,問題還是存在,且目前無法確保日本有多餘鰻苗可提供給臺灣,若日本未來在鰻魚資源量不足時,以黑子作為鰻苗的替代品販售,臺灣得不償失。

從事鰻魚養殖剛好滿30年的黃先生則表示,現行法規管制鰻苗出口,但有辦法的人還是將鰻苗送出去,未來若解除鰻苗管制期,可減少走私問題,也能因應兩國的放養時間,雙方都有利益。

專業小辭典:黑子

日本稱幼鰻為黑子。過去臺灣曾向日本引進黑子進行養殖,通常日本出口到臺灣的黑子是在當地成長情況較差的,但引進臺灣後,養殖成長情況比日本好。

漁業署:是否解除鰻苗出口管制,尊重業者共識後的決定

韓玉山表示,對臺灣來說,不解除鰻苗出口、防止走私、讓業者飼養頭期苗是最好的決定,但這10年來政府無法有效杜絕走私,原因是鰻苗並非毒品或槍砲彈藥,加重處罰條例有一定困難點。

韓玉山指出,如果無法杜絕走私,臺日兩國解除鰻苗出口期也是雙邊互利的方法之一,但一定要由日本先解除管制,並且在後續談判過程中需確保臺灣進口的苗源品質及數量。

漁業署表示,未來如果要解除鰻苗出口管制期,必定會研擬相關措施與政策,若遇到資源量銳減情況,也會適時評估狀況,保障國內養殖業者的權益。

漁業署強調,將於今年3月20日的臺灣區鰻蝦生產合作社聯合社會員大會做最後討論,定調政策,業者先有共識後,政府再進行後續規劃。

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