保收入、顧糧安、護環境,各方如何談新農業「對地綠色環境給付」?

2017 年 05 月 10 日 | 文 / 趙敏 攝影 / 汪忠信 座談主辦 / 臺灣農村經濟學會、臺大生物產業傳播暨發展學系

現行的稻穀保價收購制度和休耕補助政策雖然能穩定農民收益,讓農民在土地休養時維持收入,卻也引發許多矛盾與討論。保價收購制固然穩定國內糧食安全與穩定市場價格,卻也變相鼓勵農民只衝產量不重品質;休耕維護地力的美意,卻有部分地主廢棄耕作與維持水路管理,甚至為了坐領補助而不願承租農地給青年農民,這兩項補貼措施造成每年政府支出200多億元。

為了調整目前農作物產業結構,提高糧食自給率,並促進友善環境耕作,5月9日舉辦「2017新農業政策溝通座談會─推動對地綠色環境給付─」,會中邀集產官學界交流意見。

新計畫有別於過去單一補貼標準,將採條件式堆疊補貼概念,也就是符合類別愈多,領到的補貼愈多,新計畫辦理四大新措施:對地綠色給付、作物獎勵、耕作制度獎勵和友善環境補貼。

農委會副主委陳吉仲說,未來對地綠色環境給付可協助落實農地農用,原本的保價收購制度也不會取消,但現今推廣的稻作直接給付可提供農民另一個選擇,將好品質的稻米賣到市場,提升稻米競爭力,而非繳交公糧造成財政負擔。

陳吉仲也提到,過去外界誤解休耕地太多,都沒在活化利用,但實際上種植綠肥等措施可維護地力,因此,新計畫將休耕更名為「生產環境維護」。

農委會農糧署5月底將到各鄉鎮公所和農會說明,6月底提報農委會,並在7月底前提報行政院審查,預計明年1月上路,實施4年。農傳媒整理座談會討論重點,帶您一同了解重大政策調整及永續農業經營方針。

「2017新農業政策溝通座談會─推動對地綠色環境給付─」,會中邀集產官學界交流意見。

先以基期年農地辦理對地綠色環境給付,未來配合《國土計畫法》納入非基期年優良農地

對地綠色環境給付計畫中,目前申報轉(契)作和生產環境維護的參加對象,以原基期年(民國83到92年)農地為主,未來有無可能擴大到非基期年農地?

農委會農糧署糧食產業組組長林傳琦說,農地盤點和區位面積清查預計6月會有初步結果,未來將配合《國土計畫法》劃設農業發展地區,選定後,思考把現有的非基期年度優良農地放到計畫中調整,實施期間是明年1月1日到民國110年12月31日,屬於中程計畫。

中興大學應用經濟學系教授黃炳文則建議應該要有鄰田給付,因為就算農民轉作,但如果鄰田休耕變成病蟲害的溫床,將不利擴大耕作規模,政府可對不在基期年內的鄰田辦理給付。

政策應納入地區環境特性考量,適地適作

來自花蓮的農民夏俊傑肯定對地綠色環境給付計畫的優點,但他指出,訂定政策時是否可將地區環境特性納入考量。像花東地區可耕作的土地幾乎是在花東縱谷區,縱谷區又多是沖積扇平原,田區地勢落差大,並且面積較小零散分布。

花東縱谷區除了先天上地形缺點,還面臨雨水太多、濕度高和日照不足等,所以政府推動雜糧多年,例如大豆,花東地區一直難以推動,農民只好選擇種植方便和技術成熟的水稻。

農民陳燕卿也提到,過去桃園休耕地很多,推動活化利用後已改善,現在有釋出一些田區,可讓專業農民種一些較有特色的作物,以減少水稻面積。但是北部一期作種稻容易缺水,目前只能選擇黑豆來種,還找不到其他適合桃園的轉作作物,如果有適合北部種植的藥用植物或其他特產作物,歡迎各方建議。

針對地區特性適地適作,農委會農糧署副署長莊老達說,像花東縱谷或宜蘭地區二期作不適合耕作,農糧署會再考量環境維護與作物品項發展;至於北部缺水時應種哪些節水作物,考量地瓜是能節水且通路成熟的作物,之後可在北部試種,試驗單位也會在選育品種上做一些調整。

雲林縣斗南鎮農會經理蔡清德舉嘉南地區的裡作馬鈴薯為例,目前尚未被列為地方重點發展作物,建議政府之後規劃時可考量地方特色。

地方重點發展作物品項浮濫,新計畫將限縮品項

農委會農糧署糧食產業組組長林傳琦說明,為了領取獎勵,目前各地區提出的重點發展作物品項太多,已失去地方特產重點,對地綠色環境給付新計畫考慮縮減品項,抓出真正的重點發展作物,落實補貼。

但嘉義縣政府農業處農務科科長李秋瑩說,之前農糧署跟地方政府開過座談會,表示地方重點發展作物可能會限縮,農民可能為了領取獎勵而集中種植這些品項,導致單一作物產量突然提高,如果相對應的產製儲銷沒有能力處理,可能造成市場問題。

李秋瑩指出,中央推行的政策會變相增加地方政府負擔,尤其農業縣配合款金額支出較多,壓力也較大。以重點發展作物補貼來說,每公頃中央補貼20,000元,地方政府就要負擔一成的配合款,也就是2000元;新計畫中央每公頃補貼30,000到35,000元,地方配合款就要增加到3000到3500元,希望中央不要強制地方要求配合款,造成農業縣縮衣節食。

她建議,重點發展作物品項應由中央統籌,協助各縣市政府訂定,因為嘉義有的作物雲林可能也有,農委會應就全臺農情作物盤點,錯開期作,結合通路和契作,不然可能引發產銷問題。

中興大學應用經濟學系教授黃炳文呼應李秋瑩的說法,對地綠色環境給付可帶動具有競爭力的轉契作作物,進口替代作物多一點,地方重點發展作物少一點,重點發展作物也不宜造成地方政府財政負擔,才有機會推廣,後面的儲銷工作也要接上。

雲林縣斗南鎮農會經理蔡清德也舉嘉南地區的裡作馬鈴薯為例,目前尚未被列為重點發展作物,中央規劃時可考慮地區特色,將馬鈴薯納入。

臺灣農村經濟學會理事長楊明憲建議可參考日本做法。過去日本地方按照中央分配完成種植面積,但是2004年之後,中央把原先要發放的補貼金額都下放到地方,由地方行政機構跟農民代表形成農業委員會,以地方條件發展特色,並補貼作物金額,由中央指示、提供產銷資訊,中央甚至可能加碼金額。

農委會農糧署副署長莊老達回應,地方重點發展作物品項還在討論中,希望地方提出,如果還未列在重點發展作物內,會尊重地方選出;超過品項時,也不能漫無目的增加,因此需要地方政府配合款,才不會淪落到地方特產沒重點。

嘉義縣政府農業處農務科科長李秋瑩建議,重點發展作物品項應由中央統籌,協助各縣市政府訂定。

政策推動目標作物,產製儲銷相關配套應跟上

臺灣農民多採小面積耕作,無法達到經濟規模,難有大量資金購入製造和倉儲設施。臺灣農村經濟學會理事長楊明憲說,以前有那麼多人種稻是因為有完整的代耕體系,但目前雜糧還沒有相匹配的體系。

花蓮農民夏俊傑也說,新政策要推廣有機農業和友善耕作,但很多有機和友善耕作的農民都只有小面積種植,且如果要轉作雜糧,小農缺乏資金購買機械設備。如果政府可以做代耕單位,由公部門購入相關機械設備,每位農民去登記、排時程配合種植、調配機器,農民種植意願會更高。

對此,農委會農糧署副署長莊老達說,大糧倉計畫準備做的是區域型的處理中心,大型投資和高效率的管理,能幫農民代工,省下成本和效率,而非三分地、五分地就給一套機械設備,不然對政府資源配置來說是浪費。像目前大豆處理中心就設置在農民謝明拴那裡,農委會也正在跟國發會研擬花蓮處理中心。

鼓勵農民從水稻轉作雜糧有風險,可考慮開辦保險

鼓勵農民轉作過程,不管是進口替代或重點發展作物,當產製儲銷還不是那麼完備時會有風險。中都農業生產合作社理事主席馬聿安認為,如果有保險,農民轉作時較無後顧之憂,轉作可以結合契作,農民參與契作後,轉移風險到契作上。

農委會農糧署副署長莊老達回應,目前已開辦高接梨和釋迦的作物保險,水稻正在規劃保單,接下來會慢慢擴增,讓作物保險覆蓋率愈來愈高,農民更有保障。

中都農業生產合作社理事主席馬聿安認為,如果有保險,農民轉作時較無後顧之憂。

目前友善環境定義模糊,對地綠色環境給付應著重有機和友善耕作補貼,而非偏向作物獎勵

對地綠色環境給付計畫將採條件式堆疊補貼,中央研究院經濟研究所研究員張靜貞建議,考量到名稱為對地綠色環境給付,其他作物獎勵應該不要放在這項制度裡,而是聚焦在有機農業和友善耕作等友善環境補貼。

臺灣農村經濟學會理事長楊明憲補充,對地綠色環境給付的精神應是針對環境和土地,而非作物,不然在世界貿易組織(WTO)農業協定規範裡,可能仍會被列入琥珀色措施的削減對象,張靜貞提醒應落實綠色措施,即在對地綠色給付中做到友善環境和永續。

不過中都農業生產合作社理事主席馬聿安認為,目前農委會對友善環境定義仍很模糊,農民如何參與界定?

高雄大寮在地小農陳毅鴻也提到,在友善環境補貼制度方面,農委會希望二期稻作休耕,但目前臺灣有機農業面積不足,如果休耕,流通市面的有機農產品將更不足,需要再針對友善環境補貼制度修正。

對於上述疑問,農委會農糧署副署長莊老達解釋,條件式堆疊補貼除了考量生態綠色給付,之所以把作物放進去,除了農民會比較好理解外,實際上是要引導農民種植某些作物,且須考慮稻農的收益。往後到地方宣導時,會告知農民一期稻轉作雜糧或其他作物和種植兩期水稻的收益差別,間接引導農民從水稻轉作其他作物。

莊老達說,目前《有機農業促進條例》草案將送到立法院,內容有納入友善環境農業,這個月會更清楚提出友善耕作的定義。除此之外,希望推廣合理的耕作制度,例如以禾本科和豆科作物水旱輪作,才能算是友善耕作;化學肥料補貼也將逐步轉成有機農業和友善耕作補貼,對生態和環境更好。

農委會農糧署副署長莊老達說,目前《有機農業促進條例》草案將送到立法院,內容有納入友善環境農業,這個月會更清楚提出友善耕作的定義。

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