內容提供/ 守護宜蘭工作坊 文/ 李寶蓮 攝影/ 汪文豪

過去臺灣土地在缺乏整體計畫,以及地方執法不當的情況下,造成農地大量流失、破碎、汙染。如今農委會將針對違規使用情形銳意整頓,為農地的流失與濫用止血,我們樂觀其成並竭力支持!

無論是農地工廠、農舍,或其他違規使用項目,都歷經不當填土,要恢復成原本的優良農地,有其困難,且成本高昂!

這些土地,連同周邊有汙染之虞,或過於畸零破碎的農地,全國總計超過7萬公頃,一般皆認為不適合再發展農耕,因而在國土計畫中極有可能被劃為城鄉發展區,讓農地再度流失,也再度重演「先違規使用,造成既定事實,再變更開發」的農地不歸路!

我們強烈建議農委會應在國土計畫中積極捍衛這些土地,將之維持在農業發展區。尚可農用的,則以市民農園、可食地景,或食農、環境教育場域型態利用之。

已受汙染或土壤不良的,可投入林業經營。因為長期造林可使土壤生機恢復、提升國內木材自給率、貢獻碳匯、調節氣候、保水減災,更可提升城鄉生活品質,創造全民的宜居環境。

汙染農地整治後,可思考林業經營或設置環境教育場域等用途。

以上倡議的理由,主要根據如下:

一、地狹人稠的臺灣,農地是珍貴稀有、不可再生、不可恢復,且世世代代共享的生存資源。任何不可逆的改變都必須審慎嚴謹,為未來世代留下應變環境的資產。

二、農林也是經濟產業的一環,而且是維持環境韌性、可持續發展的綠色經濟。農委會身為中央主管機關,有責任在國家產業願景中,積極提升農林業的重要性,包括目前已在都市計畫中的農業用地,及全國區域計畫中「農地分類分級」中的第三類農業用地,都不能輕易放棄。

三、農地總量不足。雖然農委會尚未公布農地重新盤查的詳細結果,但目前的糧食安全計算方式,仍以依賴農藥化肥(完全進口,且高度仰賴石油)的產糧效率,以及包含30萬公頃山坡地農業用地的糧食安全估算,74萬至81萬公頃的安全農地總量,顯然過為樂觀,再扣除非農用部分,安全農地總量嚴重不足!

四、在能源-糧食危機發生時,城市周邊農地才是最重要的保命地。

全國已有七成以上人口居住在都市區,基於城市的宜居與韌性功能,有必要積極保護都市及近郊農地。這些農地平時提供都市綠島、休憩、景觀、微氣候調節等功能,讓城市生活品質提升。在危機發生時,則是城市最重要的維生系統!

無論是環境變遷的調適基礎,或糧食安全的後盾,城市周邊的農地都比遠距的農村土地來得重要。古巴的前車之鑑就是最好的例子:在經歷蘇聯解體,美國經濟封鎖的年代, 境內運輸因缺乏石油而癱瘓,彼時都市農園與近郊5公里內的農地,成為都市人口最主要的活命依據。

糧食危機不發生便罷,一旦發生,必然伴隨國際能源、政治軍事等多重狀況。為提高國家生存韌性而規劃國土利用,不能不將發生糧食危機的可能性考量進去。

臺灣優良農地資源面臨城市與工業擴張,越來越稀有。

五、都市環境品質低落。都市內及周邊的農地,往往被當作城市發展的預備地。然而,不斷開發的結果,讓城市空間擁擠,生活品質惡化。

全國都市普遍都有土地取得不易,公園綠地不足的問題,保留都市農地不但維持都市綠地空間,還提供降雨入滲、滯洪、空氣濾淨、微氣候調節等功能。若作為市民農園、食用地景或林業經營、環境教育場域,更是農業多功能的展現。

農地無論作為農用,或商業造林,都有相當、甚至更高於公園綠地的休閒、生態功能。與其徵收農地闢為公園,不如好好規劃、輔導都市農地留作農用。我們主張:「維護城市中的美好田園,就無需綠地公園。」

六、全國都市計畫容積過剩,城鄉發展失衡。

根據內政部營建署在全國區域計畫的盤點,對應現行人口與預期成長,全國都市計畫早已供過於求!計畫容積過剩,應積極檢討、調整供需,不該再輕易犧牲農地作為開發。

七、 臺灣木材自給率過低。臺灣的木材自產者不到1%,99%以上的進口木材,有大約2成是非法伐採,讓臺灣成為非法砍伐的銷贓國。

山坡地森林砍伐的水土保持與生態衝擊較大,如能善用平地已不易再農用的土地,則無論交通或環境影響,皆遠低於山坡林地。唯目前國內從森林經營、伐木技術到製材的產業鏈結,經過數十年的斷層,已讓林農看不到營林的經濟效益。

相較於同樣地狹人稠、人均用地狹小的日本,卻維持旺盛的林產業,並擁有200萬戶私有林農,其中90%面積小於2公頃,其政策、制度與執行魄力值得借鏡。農委會應責成轄下的林務局與林試所,積極恢復木材產製鍊,不再適合耕作的農地,並非只有走向開發一途。

臺灣木材自給率過低,可思考善用不易農用的土地造林。(圖為正昌製材工廠,趙敏攝影)

八、政策上確立,並貫徹農地保護精神,才能阻斷利益團體炒作、變更農地的企圖,當前的違規農地整頓,也才有真正的意義。

過去農地炒作的途徑簡易且利多,農地價格畸形抬升,致土地持有者皆對土地變更抱持高度期待,無論劃設生態保育或保留區,或維持農業發展,政策皆難以貫行。當前國土計畫要想重建國土空間秩序並合理利用,就必須在農地政策上堅持守護的立場!

九、農林產業是最重要的觀光資產。

適切的農、林產業經營,所營造的優美地景,以及農村生活文化,不只是全民所共享的資源,更是源源不絕賺取觀光外匯的重要基礎,許多西方國家無須砸錢辦活動,德國甚至不必設觀光部門,山野自然和田園地景的優美,就能吸引無數觀光客!農委會絕對有足夠的籌碼在其他產業部門競爭用地時,大聲呼籲農林產業多元的經濟貢獻!

十、 呼應里山倡議。聯合國自2010年與日本攜手推廣里山倡議,認為日本的「里山」精神,才是人類對自然資源最明智的利用方式。

里山倡議正是站在地景的尺度,從山到海的整體流域視野,以鑲嵌式斑塊的多元土地利用方式,結合農、林、社區,生活、經濟與生態共榮的發展。台灣農地嚴重切割破碎,又以小農小戶為主,以工業化農業為競爭目標自然一無是處,但套疊在里山願景中,卻是得天獨厚、前景無限, 也是臺灣農地起死回生的一線生機,值得農政單位運籌深思!

花蓮石梯坪是國內最早參與里山倡議的區域之一。(圖/林務局提供)

達成以上倡議,我們認為所需的配套如下:

一、重建木材產業。前端營林需有專業技士輔導與監督,避免過去數十年來耗費龐大造林獎勵,所造林木卻不堪使用的窘境。後端製材產業則應化整為零,以地區小型加工廠提供內需為主,並逐步培養木建築、木家具等工藝技師,讓林木從生產管理到製材利用,有完整的技術鏈結,才能從庶民家居生活恢復林產的利用,進而讓全民支持、自主保護,甚至願意世代經營林地。

重建一個已經斷層的產業鏈,固然需要長遠的時間,但從開始造林到成材可伐,也需數十年時間,兩者同時起步為時未晚。

這個產業鏈一旦形成,不但平地不宜農耕的土地有解,廣大的高山農業問題也有機會翻轉!

高山農業多年來歷經政府勸導、民間撻伐,都無法讓已開發種植的山坡地恢復造林,主要原因就是林業除了政府微薄的補貼,沒有實質的經濟誘因,社區又缺乏自行伐木製材的能力。一旦經濟因素成熟,私人山坡地、放租的國有林地,甚至原住民保留地,都有希望投入林業,達到國土保育與居民生計兼顧的理想。

屏東縣永在林業生產合作社的林地通過FSC FM驗證。(圖/趙敏攝影)

二、復興竹材產業。林業除了木材,還有竹!

臺灣盛產竹材,產量高,品質優。竹材輕,管理門檻低、伐採、加工皆相對容易,而且只宜擇伐不能皆伐,對環境的衝擊小,其再生快速,效益回收期短,許多地方的竹林管理技術仍一脈相承,這些都是臺灣發展竹產業的優勢。

唯過去的竹材利用侷限在器皿加工及藝術創作,內需使用量不大,外銷又缺乏價格競爭優勢,致產業一厥不振。近年因暖化議題,阻止全球森林面積縮減的問題已經刻不容緩,國際業界也積極尋求再生快速的建材,竹材早已受到西方建築界的重視,在防腐與力學技術上都有驚人的突破,甚至展現在2015年米蘭世界博覽會的會場!

許多原住民部落至今仍以經營竹產業為經濟來源之一,只要在用途上加強研發,便可提升市場價值及穩定的銷售量,可望成為部落經濟主力,取代大量清耕翻土的高山農業。都市近郊的農地營林,當然也很合適,以國人對竹林風光的喜愛,絕對可以增添都市的怡人氣氛。

三、環境稅法的配合。林業的利益回收時程甚長,要讓土地持有者放棄短期收益接受長期投資,有其困難。政府一向以造林獎勵的方式補貼,但額度未必足以吸引土地持有人,若加上針對環境的貢獻給予適度給付,或有助於政策的推動。

以都市營林為例,直接受益的是整個城市的居民,故可考慮以地方自治法成立環境稅捐,給付地主;甚至對農地違規使用、汙染者開徵的罰款,專款用於此項給付。

農地種電若無經營農業的事實,施作不當,將會形成另一次農地浩劫。(圖/蔡嘉陽攝影)

最後,我們要求:

農地是維生系統,愈是鄰近都市,對城市韌性與生活品質的提升愈形重要,不應該一味視為都市發展的預備地。
我們強烈呼籲農委會不要輕易放棄任何一塊農地,更不要再耗費寶貴的財政資源做農地汙染整治,而是止血之後,提振林業,以里山倡議為願景,創造城鄉共好的未來。
國土計劃是百年大計,原需從山到海,以整體地景為宏觀視角,眼前正值國土計畫推動的時刻,許多政策必須從頭檢視,也是諸多國土沉痾浮現與去除的大好時機,這才是國家最重要的前瞻,農委會也正是這項前瞻最重要的擎天柱!
 挺農民、護農地,民間團體期待農委會扮演國土計畫的前瞻角色。
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成立於2013年四月,致力於公民學習與行動參與。以關心在地議題、守護環境為宗旨;超越政黨立場,跨越世代思維為期許。曾發起「拒絕汙水灌良田」、「種田不要種農舍」等公民行動,及「土地的價值」系列環境教育推廣。為守護農地行動而開辦「全國區域計畫」、「國土計劃」討論會。
守護宜蘭工作坊召集人,《女農討山誌》作者。以果農為業,關注農業議題,尤其憂心農地消失、破碎、汙染、農地炒作等亂象。2009年倡議「友善耕作」,2010年提倡「食農教育」及「校園午餐支持在地農業」;2014年發起「守護宜蘭心價值—搶救農田地景」公民行動,2016年成立「宜蘭國土調研社」。

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