編譯/財團法人農業科技研究院農業政策研究中心副研究員 周孟嫻 整理編輯/趙敏 製表/柯皓翔 首圖來源/CC BY-SA 2.0

永續農業和維護生態環境是國際共同趨勢,臺灣在5月5日公告友善環境耕作推廣團體審認要點」及「有機及友善環境耕作補貼要點,近日正如火如荼到各地舉辦說明會。
與臺灣背景相似的韓國,1999年起施行環境友善給付,原先希望引導低農藥耕作的農民往無農藥或有機耕作方式邁進,但2015年底韓國廢止低農藥農產品驗證,加上近年爆發環境友善農產品驗證不實醜聞,部分採低農藥耕作的農民選擇回到慣行農業生產,反而導致環境友善農業面積下降。
韓國經驗能帶給臺灣哪些啟示?本文簡介韓國環境友善給付制度,檢視執行成果,並分析韓國近年環境友善農業面積大幅下降的可能原因,作為日後臺灣推行相關政策參考。

韓國環境友善給付簡介

為鼓勵農民從事環境友善農業,以增進農業環境保護機能、減少環境污染,進而促進農業永續發展,並提供民眾安全健康的農產品,韓國在1997年制定「環境友善農業促進法」。

隨著消費大眾日漸重視食品安全,並提升農產品的附加價值,「環境友善農業促進法」經過多次修訂,在2012年更名為「環境友善農漁業育成與有機食品等管理支援法(簡稱環境友善農業法)」,適用範圍從農林畜產品進一步延伸到農林畜水產品,也整合韓國原有的有機產品驗證制度。

因應自由化趨勢,韓國強調推動環境友善農業除了可強化農業的環境保護功能,環境友善農產品更是提升該國農產品競爭力的關鍵要素。

韓國根據「環境友善農業法」每5年修訂一次環境友善農業促進方案,為了補助農民初期投入環境友善農業生產時,所得損失與成本增加,韓國分別在1999年與2004年開始施行「環境友善農業給付」與「環境友善安全畜產給付」,鼓勵農民從事環境友善的農耕或飼養方式。

因臺灣未推行「環境友善安全畜產給付」,本文初步聚焦「環境友善農業給付」,如想進一步了解其他資訊,可參考臺灣農村經濟學會網站「農業政策法規與經濟動態」中的「韓國環境友善給付執行成果檢討」。

「環境友善農業給付」提供施行有機、無農藥或低農藥農耕方式,並取得相關驗證的農民或農業法人給付金,補助農民初期投入環境友善農業生產時的所得損失與成本增加,進而擴大推廣環境友善的農耕方式。

2015年韓國開始針對已從事有機耕作5年以上者,再提供額外3年的持續有機耕作給付,鼓勵農民持續投入有機生產。

更多韓國環境友善農業給付相關規範,可見本文附錄

低農藥農產品驗證取消,韓國環境友善農業驗證面積大幅下降

想要領取韓國環境友善農業給付者,必須取得有機、無農藥或低農藥農產品等環境友善農產品相關驗證,並經驗證機關驗證當年各項環境友善農作方式執行合格。

根據韓國農業部統計,2014年全韓共有8.5萬戶農家、10萬公頃農地通過環境友善相關驗證,共生產82.5萬噸的有機、無農藥或低農藥農產品,佔全韓總農戶數的7.5%、總耕地面積的5.8%、總農產品產量的4.9%。

在環境友善相關驗證中,以無農藥耕作面積6.5萬公頃佔最大宗,佔所有驗證面積的65%,其次則分別為有機耕作的1.8萬公頃與低農藥耕作的1.7萬公頃。

若依照作物別區分,可發現穀類、薯類、特用作物類等,均以無農藥產品佔最多,無農藥農產品在該類作物環境友善驗證產品的產量,佔比均超過7成;相對來說,水果類則以低農藥產品為大宗,低農藥水果在水果類環境友善驗證產品的產量佔比高達85.9%,有機水果的佔比則僅3.5%。

事實上,韓國環境友善農業驗證面積以2009年20.2萬公頃為最高點,其後驗證面積逐步下降,至2014年已降低至10萬公頃。尤其隨著2010年起,韓國停止新的低農藥農產品驗證後,低農藥農產品驗證面積持續減少,從2008年最高的11.9萬公頃,降到2014年的1.7萬公頃。

韓國原先希望能將從事低農藥耕作方式的農民,順勢引導到更進階的無農藥或有機耕作方式。無農藥農產品驗證面積從2009年的7.1萬公頃,曾提升到2012年的10.2萬公頃;有機農產品驗證面積則從2009年的1.3萬公頃,提升到2012年的2.5萬公頃。

然而,2013年後受到韓國環境友善農產品驗證不實,衝擊消費者信心,無農藥與有機農產品驗證面積均逐步下降,2014年無農藥與有機農產品驗證面積分別為6.5萬公頃和1.8萬公頃。

回復慣行耕作主因:欠缺新獎勵措施引導、友善農耕方式困難

在推動環境友善給付及相關輔導措施下,韓國環境友善農業較過去成長,不過卻在取消低農藥農產品驗證後面臨瓶頸。

根據韓國農村經濟研究院(簡稱KREI)與相關學者分析,韓國每公頃化學肥料使用量從2000年的每公頃382公斤,降到2012年的每公頃267公斤,而環境友善農業的水土保持、生物多樣性維護、溫室氣體減量、能源節約等環境多功能性價值,更達到2.09兆韓元(KREI, 2014)。

但根據2013年韓國農村經濟研究院針對從事低農藥耕作的農民調查後發現,2015年底韓國全面終止低農藥農產品驗證,在欠缺新獎勵措施引導從低農藥耕作進階到無農藥或有機耕作的情況下,有13.2%現從事低農藥耕作的農民擬轉換回慣行耕作方式,反而導致韓國總體環境友善面積下降,尤其有23.8%穀類作物農民擬轉換回慣行耕作,是所有品項中最高。

僅36.4%從事低農藥耕作農民有意願進階為無農藥或有機耕作方式,尤其,以生產低農藥產品為大宗的果農有意願進階為無農藥或有機耕作方式的比例僅17%,是所有從事低農藥耕作方式農民中最低的。

根據KREI調查結果,環境友善耕作方式困難是農民擬從低農藥耕作回復到慣行耕作的主因,甚至有超過8成的穀類作物農民認為環境友善耕作方式困難,而擬回復慣行耕作。

此外,分別有33.3%與55.6%擬轉換回慣行耕作的水果與蔬菜類農民認為,無農藥和有機農產品驗證對於提升產品銷售效果有限。

成本提高影響意願,韓國多次調整給付單價,並新增有機持續給付

環境友善耕作施行初期往往會面臨單位面積產量減少與生產費用提高等挑戰,施行有機或無農藥耕作的農民收入可能反而減少,因而影響環境友善耕作的推廣成效。

根據鄭學俊等(2014)分析發現,穀類作物環境友善耕作的所得,較一般耕作每公頃減少98至117萬韓元;蔬菜或特作類作物每公頃所得差異為130至164萬韓元;水果類每公頃所得差異更擴大到161至203萬韓元。由於水果類作物環境友善和一般耕作的所得差異甚大,可能因而導致果農從事無農藥或有機耕作方式的意願低落。

另外,韓國針對環境友善給付設有給付期限規定,補助農民初期投入環境友善農業生產時的所得損失。根據韓國農業部統計,在2011年領滿3年環境友善給付的有機耕作農戶中,有10.6%在2012年回復施行慣行耕作;而領滿3年環境友善給付的無農藥耕作農戶,回復施行慣行耕作的比例更高達20.2%。

環境友善耕作從初始投入到達成生產技術成熟的經營穩定階段,所需時間可能較長。當給付期限屆期時,若農民仍尚未達成經營穩定階段,可能會因收入減少而選擇回復施行慣行耕作。

為了鼓勵農民長期持續投入環境友善耕作,韓國從1999年正式實施環境友善農業給付以來,期間曾多次調整給付單價,並在2012年將有機給付期限從3年延長至5年,2015年更進一步增設最長3年的有機持續給付。

然而,分析韓國環境友善農業給付架構,僅依照水、旱田差異給予差別給付,卻未考慮不同作物品項施行環境友善耕作的收入損失差異。在此制度設計下,所有作物不論其環境友善耕作方式所需投入的生產費用多寡與技術難易程度,給付單價均相同,導致較難針對需特別投入高額生產費用的作物品項推動環境友善生產。

舉例來說,水果類相對於其他種類作物,多為長年露天栽培,施行有機或無農藥耕作有其困難,因此以低農藥農產品為大宗;但在2015年全面取消低農藥農產品驗證後,水果類作物農民極可能會因有機或無農藥耕作誘因不足,而回復慣行耕作。

韓國推動環境友善耕作超過15年,經驗與政策成敗因素值得臺灣借鏡

回顧韓國推動環境友善農業發展歷程,可發現其強調環境友善給付必須和農產品驗證相互搭配。藉由環境友善農產品驗證,除了可強化環境友善給付查核,也可確保環境友善農產品具有一定品質,與一般農產品有所區隔,強化消費者購買意願,進而串聯環境友善農業的生產與消費。

值得注意的是,環境友善農產品驗證不實也會影響消費者信心,連帶衝擊環境友善農業推動成效。因此,建立具有公信力且獲消費者認同的環境友善農產品驗證制度,是推動環境友善耕作的重要基石。

環境友善耕作具難度,農民不一定一步就能從慣行農業轉型為有機耕作,需逐步引導農民從慣行農業轉型到低農藥耕作,再進階轉型到無農藥甚至有機耕作。

況且,不同作物品項投入低農藥、無農藥、有機等環境友善耕作,所需的生產費用或技術難易往往有差別,部分作物更可能極難達到無農藥或有機的理想,僅能施行低農藥耕作。

因此,藉由制度與誘因設計,鼓勵農民從事低農藥耕作有一定必要性,否則農民可能會因無農藥或有機耕作初期投入技術過於困難或成本太高,而傾向選擇慣行耕作,大幅限縮農業環境友善生產方式的可能性。

考量到各作物執行環境友善耕作方式的收入損失差異,也可思考研擬針對不同作物給予不同給付單價的環境友善給付,以鼓勵各作物投入環境友善生產。

然而,環境友善耕作需要長期投入才能達到穩定經營,有機給付農民可能會因收入減少而中途放棄有機生產。因此,可思考研擬有機持續耕作給付,鼓勵已投入有機生產初期階段,但仍未達經營成熟階段的農民持續進行有機生產。

為推動環境友善耕作,臺灣目前正擬推動《有機農業促進法》,農委會並在今年5月5日公告「友善環境耕作推廣團體審認要點」及「有機及友善環境耕作補貼要點」。韓國推動環境友善耕作至今已超過15年,相關執行經驗與政策成敗的關鍵因素,值得臺灣借鏡。

附錄:韓國「環境友善農業給付」相關規範

給付對象:

  • 符合韓國「農漁業、農漁村和食品產業基本法實施細則」第3條規定的農民或農業法人,在給付申請日前,依據「環境友善農業法」第19條或第34條的規定,取得有機農產品或無農藥農產品等環境友善農產品驗證者,可申請領取環境友善農業給付。[1]

此外,儘管韓國已在2010年起停止新的低農藥農產品驗證,且所有低農藥農產品驗證在2015年12月31日停止適用,然而,2010年以前取得低農藥農產品驗證,並符合環境友善給付相關要件者,也可申請領取環境友善農業給付。

給付條件:

  • 給付當年確實執行各項環境友善農業作業方式,並經驗證機關驗證執行情形合格者,得領取環境友善農業給付。驗證檢查項目包含農場用水品質、種子、耕種方法及農產品品質監控等。

給付標準:

  • 韓國環境友善農業給付將農業作業方式依環境友善程度分為:有機耕作、持續有機耕作、無農藥耕作與低農藥耕作等類型,並分別給予水田每公頃60萬韓元、30萬韓元、40萬韓元、21.7萬韓元;旱田每公頃120萬韓元、60萬韓元、100萬韓元、52.4萬韓元等不同金額的給付。[2]

給付期限:

  • 有機耕作最長給付5年(或最高給付5次),領滿5年(或5次)的有機耕作給付後,可再請領最長給付3年(或最高給付3次)的持續有機耕作給付。換言之,從事有機耕作的農民最長可領取8年(或8次)的相關給付,但第6年(或第6次)起,給付金額減半;無農藥耕作與低農藥耕作則最長給付3年(或最高給付3次)。

給付面積限制:

  • 韓國環境友善農業給付設有給付面積上下限,最低給付面積至少0.1公頃,最高給付面積則為5公頃。

參考文獻

  1. JeongbinIm, IljeongJeong(2014) The Frame of Agricultural Policy and Recent Major Agricultural Policy in Korea.
  2. KREI
  3. MAFRA
  4. NAQS
  5. 농림축산식품부(2015)저농약인증과수농가,유기·무농약전환지원강화
  6. 정학균、김창길、한석호、서강철(2014)친환경농업활성화를위한직불제개선방향,KREI。
  7. 蔦谷栄一(2007)わが国有機農業推進法展開の課題-韓国の親環境農業取組実態を参考に
  8. 周孟嫻(2014)韓國因應自由化之農業發展政策分析。台灣經濟研究月刊,第37卷第3期,80-86頁。
  9. 黃有才(2013)韓國貿易自由化農業因應措施。農政與農情,第255期,82-86頁。
  10. 黃琮琪(2012)韓國環境友善直接給付計畫政策評估。主要國家農業政策法規與經濟動態。

附註

[1] 2015年韓國環境友善農業給付申請日為2015年3月1日到31日。

[2] 韓元對臺幣匯率約為0.03:1。

 

首圖來源:By riNux from Taipei, Taiwan - train ride to daegu Uploaded by Caspian blue, CC BY-SA 2.0, Link

記者
趙敏

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