文、資料整理、製表/ 柯皓翔 文、資料整理/ 何嘉浩

農委會107年將推行新的計畫「對地綠色環境給付」,農業補貼將作整合與調整,相關前期討論會議持續進行中。然而這項政策用意為何?背後隱含哪些農業問題?農傳媒整理懶人包帶領讀者一探究竟。

這項措施是什麼?希望達到哪些目標?

多年來,農業的補貼措施肩負著國家糧食安全、穩定農產價格與農民生計、維持農耕環境等目標。

「對地綠色環境給付」接續了目前的農業補貼政策,希望透過一系列的政策引導,改善既有問題,為下個階段的農業發展做調整。

新計畫整合了「稻穀保價收購」與「休耕補助」,目標調整稻米的產業結構、平衡供需、提升品質,也促進有機及友善耕作的發展。另外也獎勵農民種植具競爭力轉(契)作作物,鼓勵農地採行合理的耕作措施等。

在對地綠色環境給付的實施下,農地只要農用就能獲得補助,未來更可以搭配國土計畫盤點農地。

若要了解對地綠色環境給付的規劃背景,可以從現行的「稻穀保價收購」制度,及休耕相關補助制度說起,了解帶來的效益及引發的問題。

稻穀保價收購造成財政負擔,亦不利品質提升

稻穀保價收購的設置背景是1973年,當時第一次石油危機及糧食危機雙雙爆發,國內稻米亦歉收,政府掌握的公糧不足以調節市場供需,米價因此飆高。

1974年政府為了解決困境,確保糧食安全、保護農民收益、穩定糧價,推動了稻穀保價收購制度,也確實發揮成效,1976年我國稻米總生產量衝上歷史高點,達271萬公噸。

然而,這項政策日後卻也引發稻米生產過剩、重產量而不重品質的問題,加重了政府財政負擔與倉容壓力,也不利產業升級。

此外,稻穀保價收購價優,且代耕體系相對雜糧完備,對農民來說誘因高,復耕時容易優先考量種稻,影響農民轉作意願。

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保價收購干預市場機制,需列入WTO削減承諾

根據WTO農業協定第六條「境內支持承諾」,國內補貼措施根據影響市場的程度可以分為三類。

琥珀色措施(Amber box policies):會影響國內產量及交易價格的補貼措施。須列入削減承諾。
藍色措施(Blue box policies):會影響市場機制,但影響較小的補貼措施。豁免削減,但我國已放棄擁有任何藍色措施。
綠色措施(Green box policies):不會直接影響產量與交易價格的補貼措施。豁免削減。

1994年「烏拉圭回合」已達成協議,已開發國家應逐年削減20%的琥珀色措施的補貼總額(農業境內總支持, Aggregate Measurement of Support, AMS),因此需要將價格支持政策調降。

保價收購就是一種琥珀色措施,而稻作直接給付、休耕補助則屬於綠色措施。

稻作因為有涵養水源、維繫生態的功用,因此若基於環境保護的目的,進行對地補貼、直接給予農民一筆補貼金,屬於綠色措施範疇。

我國在加入世界貿易組織後,有關保價收購的存廢也討論多時,專家開始評估以「所得直接給付」代之的可能性。農民若參與契作或自行生產、銷售品質較佳的稻米至市場,賺取的利潤加上給付金可能比保價收購還要高。

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稻作直接給付與保價收購雙軌並行

2016年第二期稻作開始,政府在6個鄉(鎮、市、區)試辦「稻作直接給付與保價收購雙軌併行制度」,農民若在申報期選擇登記稻作直接給付,在收成時可以衡量當時的市價,決定要領取給付金或是繳售公糧(但就不能領取給付)。2017年第一期則擴大至20鄉(鎮、市、區)辦理。

稻作直接給付的實施不但可撙節政府開銷,也刺激稻作品質提升。作為對地綠色環境給付中的一環,這項措施省下的錢也可望提供有機及友善耕作更多發展空間。

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改善連續休耕狀況

我國的休耕補助始於對保價收購制度的因應,1983年政府為了降低稻作面積及產量,實施「稻米生產及稻田轉作六年計畫」,其中也鼓勵農民轉作雜糧,同時鼓勵休耕、種綠肥。

日後「稻田轉作後續計畫」、 「水旱田利用調整計畫」、「水旱田利用調整後續計畫」、「稻田多元化利用計畫」也有相關以轉作、休耕補貼來調整生產結構的設計。

2013年至2016年政府啟動「調整耕作制度活化農地計畫」,並配合試辦稻作直接給付而延長該計畫至2017年,相關制度及概念也即將交棒給對地綠色環境給付,並做適當調整。

活化農地計畫是以100年連續休耕農地4.8萬公頃為優先活化對象,引導轉作,目前已活化4.7萬公頃,比率達97%。

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若翻開106年度活化農地計畫,政府透過補貼金鼓勵農民轉(契)作進口替代作物、外銷潛力作物、地區特產作物;另外休耕相關補助包括景觀作物補貼、綠肥作物給付、生產環境維護給付、耕作困難地區給付。

值得注意的是,休耕給付若略高於轉作獎勵可能不利農地的活化利用,影響重點產業發展,新的對地綠色環境給付也就針對上述問題,訂定合宜的給付標準。

另外,耕作困難給付也被質疑淪為長期生活津貼,宜走向落日。部分地主也有未積極管理、放任農地長期休耕的狀況,致水路等相關設施廢棄,甚至只領補助而不願意承租給青年農民,影響農地農用。新制也考量將連續休耕農地移出給付範疇,以符合產業輔導的功能。

從休耕走向「生產環境維護」

休耕讓農地得以休養生息、回復地力,然而廣稱的「休耕」二字容易被誤會是將農地閒置而不做管理,專家近年也開始以「生產環境維護」稱之,但要包括翻耕、或縣、市政府核定的蓄水及因地制宜項目。

生產環境維護也屬於農地農用的範疇,在新計畫中對於「一期稻作(或轉契作),另一期生產環境維護」的耕作制度也給予獎勵。

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