文/ 陳玠廷 圖片提供/ 豐年社資料照

繼高鐵往南延伸至屏東定案後,近日來高鐵是否往北向宜蘭延伸也成為熱門的公共議題。從同理心的角度,可理解在地居民殷殷期盼在家鄉也能夠如同居住在其他縣市的國民般,享受到便捷交通的渴望。但高鐵真是改善非都會區交通的首選嗎?我們或許能夠從地方創生對於問題解決的角度,來探討高鐵設站後對臺灣區域發展所可能帶來的各種影響。

熟悉日本地方創生的人對「東京一極集中」這個概念,一定不陌生,它指涉了在日本二戰後,無論是人口、資源過度集中於東京都的現象。這個現象除了持續加劇首都圈的負荷能力、擠壓了東京都周遭市町村的地域發展,從人口移動趨勢來看,包括京都、神戶、大阪等關西地區發展,也造成不小影響。

為什麼會提日本的「東京一極集中」呢?因為近日來國內對高鐵延伸的討論,支持者多以促進區域間平衡發展為核心論述,一方面能夠便捷都市對外交通,另一方面希望促進地方產業發展,帶來觀光人潮。

然而,從人口戰略論的地方創生觀點來看,地方發展的核心是創造持續人口社會增長的誘因。意即,如何透過有效的機制,讓原先居住在地方上的人能夠繼續留在當地就業、生活,並吸引外地的民眾有意願移居。人口流動作為地方創生的關鍵動力來源,高鐵的延伸及設站,對地方所帶來的影響,究竟是正面還是負面的影響呢?就成了一個值得好好研究的議題

回到臺灣的脈絡思考。高鐵促成臺灣西部一日生活圈。在許多人的生活經驗中,常聽到有朋友的通勤工具居然是高鐵,常見的選項是臺北─新竹或新竹─臺中兩地之間的往返,甚至有人每日往返臺中─臺北,高鐵已成為上下班重要的交通工具。這樣的交通選擇乍聽之下,或許匪夷所思,但仔細深究卻不失為理性選擇。

透過高鐵得以快速連結兩地,進而打造一日生活圈。

以臺北─臺中通勤為例,目前高鐵所推出的定期票優惠方案,是一個人一個月要21,315元,此交通開銷看起來似乎是個有點高昂、幾近上流社會的奢侈行徑,但假如把在臺北租屋、生活費用加進來做比較,其實2萬多的通勤成本有時候反而可能更省錢。往返臺中與臺北尚且如此,那麼臺北─新竹或新竹─臺中仰賴高鐵作為通勤的選擇,就更說得通了。

現我們可以往下思考一個問題:既然高鐵延伸初始意念,是希望透過便捷的交通,帶動地方的發展,可是在結果上真正得到人才流動好處的,很有可能是原本發展程度高、工作機會也較多的地方,如臺北,或是擁有地點區位上的優勢,透過高鐵反而強化、增添到外地就業機會的交通節點,如臺中。

相對的,假使某個地方的就業機會本來就比較弱勢,那麼高鐵的延伸設站,極有可能讓原本就處於劣勢的就業情況變得更加惡化,同時也加速就業機會較多的地區的一極集中。如此一來,高鐵延伸還會是改善地方發展的必要選項嗎?

當然,對於位處交通服務劣勢地區,依舊有其強化移動功能需求,透過維繫基本生活機能前提下,振興地方發展。但這樣的需求,是否僅能透過高鐵延伸設站得到滿足呢?

日本國土交通省對於地方創生的支持體系中,其基本戰略有二:首先,是在人口外移及老化顯著的中山間地區中,促進具備完善生活服務機能的「小型據點(小さな拠点)」的形成;同時也為確保都市延續可能性,透過公共交通網絡的完善,來維持約30萬人所組成的生活圈機能。

再者,為創造富足與提升就業的生活環境,透過推廣大範圍的觀光景點及旅遊路線,來活化地方資源、打造特色區域,振興地方觀光,這有賴於建立或強化地方與都市之間往來的交通網絡,以促進偏遠區域與其他鄰近生活圈或海外大都市合作關係,甚至是擴大貿易物流和人口交流。

以日本的經驗為例,說明並非置地方需求於不顧,反之更積極思考究竟地方真正的發展需求是什麼,進而透過務實政策資源挹注,以公共交通服務的提升,來維持城鄉生活機能均衡發展。一方面,透過醫療、社會福利等功能的導入來凝聚鄰近人口減少村落的聚集;另一方面,針對偏遠聚落建置滿足民眾生活所需公共服務的小型據點,並透過提升社區接駁服務連結各據點間的移動,以便利居民對於所需求公共服務的使用。

這樣的發展規劃,方有助於資源合理的配置,在兼顧地方居民對於發展渴求的前提下,實現均衡區域間發展的政策初心!

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特約作者
陳玠廷
農業科技研究院農業政策研究中心研究員

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