文/ 柳婉郁(中興大學森林學系教授) 首圖提供/ 農糧署(資料照)

台灣從1974年開始實施稻穀保價收購政策,過去稻米保價收購政策之目標為平穩稻價、鼓勵稻穀增產、維持稻農收益。此政策可能導致變相鼓勵低品質、高產量的生產稻穀,並有預算排擠的問題,而若建立依稻穀品質收購的監管機制,政府須付出其中的管理成本。因此政府希望逐步調整為環境友善給付政策,政府2006年農業政策「新農業運動」發展有機農業,推動健康飲食。2017年訂定「有機及友善環境耕作補貼要點」,依農產品生產及驗證管理法驗證通過且生產有機農糧作物之農地。2016年開始試辦稻作直接給付政策、2018年正式實施綠色環境給付政策。

2018年我們曾對稻農與農會進行深度訪談,進一步了解實際執行面的問題。對於農民而言,關心的是稻作價格是否看好,生產過剩的問題是否足以緩解,價格是否有像三年前的水準。也建議農政單位可否在生產過剩時,可以透過新聞媒體多加宣導,避免太多農民持續播種水稻。稻農民轉作雜糧政策,主要考慮二個層面:(1)土壤是否適合轉作、(2)產銷是否順利。臺灣土地雖小但是區域差異頗大,部分地區僅適合耕作水稻與休耕,土壤含水黏質度較高的區域無法順利種植其他作物,轉作可行性低。產銷問題向來考驗政府單位,目前規劃許多契作專區,就是解決產銷問題,農民多半轉作生產其他作物後繳交給農會居多,往往也造成農會庫存過剩的問題,農會收購意願低,自然也會影響到農民是否願意轉作,或者選擇休耕。另外,稻農十分關注種苗價格的上漲,對於稻農而言,成本激增反而造成收益減少,稻農質疑著稻作已經生產過剩為何種苗價格不跌反漲,是否種苗業者有聯合漲價的行為?

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其次,我們訪談幾位農會長官,農會表示願意配合政府實施農業政策重要角色,協助推廣政府各項的措施與辦理許多農業相關的業務。公糧收購與管理主要由農會執行,在稻作生產過剩的狀態下,公糧數量大增、農會倉庫出現爆倉滿溢的情形;且農民需透過農會申請稻作直接給付或者是選擇繳交公糧,第一線掌握該期稻作生產資訊主要窗口。然而農會經營人力有限,農忙時刻需同時核對農民申辦資格是否有異常,成為作業上的困難。實施稻作直接給付的補貼,中南部一帶重要稻作產區所屬的農會,明顯感受到生產過剩的問題,許多原先非生產稻作的農地,地主開始復耕種植稻作領取補貼,也有部分區域二期作產量增加。而農會本身也有經營自營糧,如果收購價格好,確實有助於農民生產優質米並領取稻作直接給付。

產銷一貫 改善「稻米過剩與雜糧不足」

在政府鼓勵契作條件下,許多農會成立契作專區,達到「產銷一貫」的效果,非常有利於在地農業發展。少許農會有經營稻米進出口業務,稻米進口是由民間糧商進口稻米並委託民間農會代為保管,稻米出口則是由農會自營糧出口到日本或是中國市場,出口數量並不多而且市場管制嚴格往往透過衛生安全檢驗牽制稻米輸入。

綠色環境給付政策有三點目標:(1)調整稻米的產業結構,平衡供需;(2)對重點發展的作物獎勵,並維護糧食安全;(3)轉型綠色環境給付,達到對地友善耕作。而此政策具有節省公糧儲存成本、提升農民收入、提升農民綠色給付觀念、提升高品質生產誘因、不增加政府支出等優點。

根據行政院農業委員會農糧署統計,2017年台灣現有耕作地面積約有745,517公頃。個別作物的耕種面積,稻米一、二期作的總合約27萬公頃,蔬菜生產面積,近年來約15萬公頃,水果為18萬公頃,特用作物(茶、菸草、甘蔗、芝麻、油菜子、樹薯、棉花、藺草、香花作物、瓊麻、山藥等):合計不到2.3萬公頃。雜糧類(甘藷、小麥、玉米、粟、高粱、花生、大豆、紅豆、綠豆等等):合計約7.7萬公頃。

依照對地綠色環境給付政策,目標是改善「稻米過剩與雜糧不足」的狀況,以此配合大糧倉計畫,增加國產雜糧生產,強化產銷供應鏈結,達到2020年雜糧面積10萬公頃的目標,比目前增加3萬公頃。根據農政單位的統計,「每種植一萬公頃的雜糧,會帶來上中下游60億的產值」,60億產值涵蓋種苗業、機工業、肥料、化學農藥、採收。初步評估,約有30萬農民,32萬公頃的農地因「對地綠色環境給付政策」受益。每公頃每期作可增加5千至1.5萬的收入。

就農民收益比較與選擇而言。若依照稻米「保價收購」,每公頃可繳交公糧以第一期作每公頃生產6200公斤為例,若稻農選擇全部繳交公糧,總收益可達約144,400元,包含烘乾費的補助每公斤2元。若稻農生產高於6,200公斤,除繳交公糧外尚有部分稻穀可出賣給糧商,總收益將大於144,440元。

稻米「保價收購」政策具有支持稻米市場價格的功能,市場價格普遍維持在餘糧收購價格每公斤21.6元之上。現行「稻作直接給付」政策,每公頃第一期稻作可領取13,500元。對於一般的稻農收益若高於繳交公糧144,400元,將會選擇領取直接給付金。可計算出市場稻穀價格為:(144,400-13,500)/6,200=21.11元。低於餘糧收購價格21.6元。倘若該年度第一期稻作市場價格高於餘糧收購價格,稻農普遍將選擇領取「稻作直接給付」。若是生產優質米的稻農,以東部地區花蓮、台東為例,市場價格普遍較高,選擇「稻作直接給付」政策,更為有利,領取「稻作直接給付」對於稻農收益是否較「保價收購」增加,主要取決於該區域該年度稻作收穫時稻穀價格是否看好,然而稻穀價格決定因素在於市場的供需。

稻作直接給付 VS 保價收購

對於「稻作直接給付」與「保價收購」雙軌並行制政策產生的影響,當稻米市場價格看好時,稻農選擇領取「稻作直接給付」,提高稻農收益。正因有此誘因,當市場價格看好,稻農更具生產意願,可能導致提高單位產量或是提高生產面積之結果,而申請「稻作直接給付」的稻農,若後來發現價格不佳或無法直接銷售給消費者,也可反悔不領直接給付而交給糧商收購。

若領取「稻作直接給付」的稻農人數增加,糧商收購的庫存數量也將增加,可能造成稻米市場價格滑落,不利稻米價格上漲,直到糧商預期庫存量開始有減少的趨勢。

根據農政單位統計,尚未實施稻作直接給付政策前,近幾年一期作稻農所得平均每公頃為80,421元,且每年8萬元以上;二期作稻農所得平均每公頃則為46,435元,但是幾乎都在4.5萬元以下居多。因此,從稻農所得角度分析,過去農政單位鼓勵休耕補貼時,每公頃每期補助4.5萬元,能有效提高二期作稻農休耕的意願。

然而,對於一期作稻農而言,若要休耕,每公頃補貼金額需超過8萬元以上,過去亦曾有過缺水乾旱的情形,補助休耕金額約8.5萬元。因此,我們推估,若實施綠色環境給付政策(稻作直接給付)後,可能產生的影響:(1)稻作種植面積增加:估計每公頃所得增加5,000~14,000元,增加生產誘因,可能造成休耕農地不轉作雜糧反而復耕稻作。但受限於良田與農工有限影響,此一情況,二期作影響可能較一期作影響大;(2)休耕誘因減少:稻農進行休耕多半以二期作為主,主要原因在於天候條件較差,實施稻作直接給付政策後,可多領1萬元的給付,所得水準將提升,4.5萬生產維護金額依舊不變,大幅降低休耕意願;(3)轉作誘因降低:對於實施稻作直接給付政策後,估計稻農所得水準將提升。若以轉作硬質玉米為例,每公頃利潤約為1.5萬元,給付金額為6萬元,轉作硬質玉米所得約為7.5萬元。低於一期作稻作水準但高於二期作,可能造成一期作轉作較為不易,二期作轉作意願會較高。

「對地綠色環境給付」政策為台灣農業環境政策之起步階段,目前此政策成效分析仍有待進一步檢視,對於此項堪稱創新概念之農業政策而言,受到民眾、農民個體甚至是消費者許多疑慮實屬難免。然而依據此政策名稱與主軸概念,農業綠色給付制度應與生態環境進行結合,進而作為推動農業環境政策之方向,仍顯示政府對於農業提供多功能價值之重視,也能藉此提升民眾與農民對於農業多功能性之認知。政策施行期間之各執行階段仍需審慎檢核政策是否偏離政策主軸,建議政府亦須加強說明環境服務給付之意義,提升民眾對政府的信任感,以作為未來擴大推動環境服務給付政策之基礎。

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