文/ 楊明憲 首圖攝影/ 農傳媒資料照

●楊明憲/逢甲大學國際經營與貿易學系教授。

在開放的國際經濟環境中,農產品貿易早已跟各國的農業生產、消費及農民所得密切連結。尤其我國在民國91年加入世界貿易組織(WTO)後,如何避免進口衝擊與擴大出口機會,更是推動我國農業發展所必須面對的課題。

107年我國農產品外銷54.7億美元創22年來新高,是繼84年56.4億美元及85年54.8億美元之後的歷史第三高,之前尚含豬肉出口達15億美元左右。但在86年發生口蹄疫被列為疫區後,豬肉不能出口,導致農產品出口值銳減。如今在多年努力後逐漸達到之前外銷榮景,令人欣慰。

不過,在外銷成長的背後仍有值得探討的空間,包括產品結構、市場分布,以及政府角色,希望藉由本文的進一步分析,可再思考如何讓農產品外銷成為推動農業發展的引擎與重要策略之一。

外銷量屢創新高 農民卻無感?

依財政部關務署資料,農產品外銷種類與形式繁多,除生鮮蔬果、花卉、穀物之外,尚包括冷凍冷藏魚類、肉類,以及含有農產品原料的加工產品等。其中,冷凍魚(鮪魚、鰹魚、秋刀魚、魷魚、旗魚)、活魚(石斑、鰻魚),以及皮革、羽絨、穀類調製品、酒類、菸製品等加工產品,歷年來均為前二十大外銷農產品,合計即占約半數出口值,顯示遠洋漁業與養殖漁業的國際競爭力,以及農產品加工在提高附加價值的重要性。

但在前二十大外銷農產品中,並無生鮮的蔬菜或水果,依107年外銷資料得知:僅有蝴蝶蘭1.14億美元、茶葉0.76億美元,分居第7、17位,為農作物的代表產品。

前二十大外銷農產品中,並無生鮮的蔬菜或水果,依107年外銷資料得知:僅有蝴蝶蘭、茶葉,為農作物的代表產品。(示意圖/台北花市提供)

進一步言,皮革和羽絨為典型的產業內貿易,皆是出口與進口的大宗產品,是兩岸分工體系所形成的結果,而蝴蝶蘭是不同尺寸瓶苗在國際接力生產的分工模式,茶業也是經由發酵加工處理之後才出口,顯然生鮮蔬果難以用高價及大量生產來創造明顯的外銷金額。擴大到前五十大外銷農產品中,也僅有毛豆、鳳梨、釋迦、芒果、蓮霧等生鮮蔬果。

但因生鮮蔬果是多數農民所生產的產品,也是經常會面臨生產過剩壓力而要求外銷的農產品,此即在外銷政策上如何兼顧外銷成長和多數農民參與(即所得分配)的挑戰,否則即使農產品外銷創新高,仍然沒辦法讓農民普遍有感。

我國對中國外銷占比增加  「高所得」出口國也需長久經營

近十年來,我國農產品外銷市場有相當的變化。主要是對中國的出口大幅增加,從98年3.7億美元,占總出口值的11.4%,持續成長至107年的12.7億元,占總出口值的23.2%,中國一躍成為我最大的出口市場,在十年前還落後在日本、香港、美國之後呢。

中國因為人口多、國民所得亦持續提高,市場規模遠大於其他國家,與臺灣距離又近,故會形成我主要外銷市場也是自然之事。不過,中國市場畢竟占總出口值的23.2%,已創歷史新高,倒是值得注意之處。然而,隨著東協國家的新興發展,近三年來對東協的出口已從10億美元增加至13億美元,及漁產品外銷中東地區成長50%等,仍可看出政府在開拓新市場的努力。

其實,日本、香港與新加坡等高所得國家或地區更是值得好好經營的市場,但是日本的出口值卻曾由升反降至104年的7.7億美元,近年來再逐步增加至107年的9.2億美元,占總出口值的16.9%,為第二大外銷市場,是我國出口魚類及蔬果的最主要市場。歷年對香港的出口值與日本有類似的變化,107年的4.1億美元,占總出口值的7.5%,惟成長復甦較緩,外銷市場排名已從第三位退居第五位。

反觀,對越南已外銷成長至4.7億美元,占總出口值的8.6%,為第四大外銷市場。越南、泰國、馬來西亞及印尼,都是我國農產品的前十大出口國,相當具有潛力,不過多為皮革、羽絨、菸葉、飼料、植物油等加工產品。美國是第三大出口國,以外銷花卉、穀類和蔬菜製品為主,而新加坡僅排名第十二位,出口值為0.93億美元。

雖然外銷市場不宜過度集中或依賴某些國家,以免因該國貿易政策影響我國外銷並連動國內市場的量價變化,但因各地有不同的市場需求及消費偏好,難謂捨近求遠,只是對於非正常或有政府介入的外銷模式仍宜審慎穩健因應。

在商言商,一切依循市場機制與風險管理,政府又如何能參與外銷工作呢?由於外銷涉及不同經濟體的貿易規範及檢驗檢疫制度,當然需要政府透過國際談判來確保我方權益,例如農委會與歐盟談判解除非法漁業黃牌警告、向世界動物衛生組織(OIE)申請為口蹄疫非疫區,都可望使外銷進一步成長。

口蹄疫如果到6月底持續無案例發生,農委會將向世界動物衛生組織(OIE)申請成為非疫區。(示意圖/農傳媒資料照)

此外,由於我國為小農經濟,難以發揮規模經濟與國際競爭,因此,農委會即致力於國際行銷,並建構農產品外銷平臺,透過提供完整產銷資訊、外銷輔導,以及獎勵與媒合措施,與農民、農民團體、產業團體及外銷業者共同努力,攜手拓展臺灣農產品國外市場。

除了希望從生產端輔導農民針對目標市場需求進行生產規劃,生產符合國際標準及規格之優質農產品,農委會也規劃輔以完善的冷鏈物流,提升外銷農產品到貨品質與數量,未來也將透過外銷平臺媒合農民團體、外銷貿易商及出口業者簽訂合作協議契約,建立長期緊密合作關係,以促進農產品產銷平衡,全面穩定農民收益。

外銷要成長 產、銷、官共同合作缺一不可

農產品外銷在產銷平衡與增進農民所得上具有重要功能,如何使外銷持續成長,並照顧到廣大農民的所得,實有賴貿易商、農企業、農民、政府之間的共同合作與政策推動。

例如,農產加工製品或食品是我國外銷主力產品,因加工所創造的附加價值高,可有效貢獻出口值,故政策上應多鼓勵農民與農企業合作,以契作原料結合製品或食品加工再外銷的方式,讓多數農民受惠,有助於農民所得的提高;同時因契作要求,使農民生產與需求相結合,可改善生產品質及數量的問題。但製品或食品加工是需要資本的,惟有以投資來累積資本存量、改善資本設施,才可強化國際競爭力,因此政府對於已建立契作的農民與農企業均應獎勵投資。

上下通路整合 建立「國家隊」產銷商模

此外,農委會已建立農產品外銷平臺,亦應充分發揮產銷媒合與通路整合的功能。目前農產品外銷多為貿易商單打獨鬥,或各自接單,或受委託採購,但臺灣農產品多樣化,在不同季節與不同地方均有不同農產品生產,若可以在外銷平臺分享產銷資訊,則可在不同通路上互相支援長期穩定供貨。農委會輔導成立的「臺灣農業國際開發公司」(簡稱臺農發)最適合來從事不同通路的產銷媒合,以及同一市場不同通路的整合工作,可藉此壯大我國農產品外銷的組織力量。

小農也不應各自生產,政府可鼓勵多多參與合作社或專區等生產組織,如此可以想像所要建立的「國家隊」農產品外銷模式為:農民Î生產組織(或農企業)X 貿易 X 外銷平臺(或臺農發)X 國外通路,將可達到提升國際競爭力、促進外銷成長、照顧農民所得的政策目標,並可緩和國內生產過剩的壓力。

外銷成農業發展槓桿支點 外部挑戰仍需解決

目前我國追求農產品外銷成長的目的,不是像經濟發展初期是為賺取外匯,也不應是為使貿易商或臺農發獲利,而是如何增進農民所得,以及應用外銷成功經驗帶動農業升級。同樣的,農產品外銷的目的,也不是為解決短期生產過剩的問題,而是需要長期穩定的經營國外市場,在前述輔導獎勵外銷契作及產銷媒合與通路整合的政策推動下,其實亦有助於國內產銷平衡。臺灣為淺碟市場,內外銷連動性強,若外銷能處理一部分數量,則內銷市場也相對穩定;換言之,外銷可作為支持與穩定農業發展的支點,槓桿作用強,值得在政策上投入較多資源。

然而,在未來仍得面對許多外部環境的挑戰或機會,包括歐盟對臺灣遠洋漁業已祭出黃牌,未來若變成紅牌警告,粗估臺灣遠洋漁業輸歐的貿易損失恐達70億元;OIE明年是否宣布我國為「不使用疫苗之口蹄疫非疫區」,有望實現豬肉出口的機會,但此與我國防範非洲豬瘟入侵的努力有關。此外,自由貿易協定(FTA)或自由貿易經濟特區的相關議題進展,也有可能影響我國農產品的進口衝擊與出口機會。

總之,在開放的國際經濟環境中,我們絕無逃避進口衝擊或出口機會的可能,但是強化我國農產品外銷的能力,卻是最佳的因應策略,值得政府重視與農民配合。

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