文/ 林宜潔 首圖攝影/ 謝佩穎

臺灣個別作物收入保險去年從釋迦開始試辦,今年預計推出如香蕉等其它作物的收入保險。國內長期研究農業保險專家楊明憲指出,臺灣踏進推動收入保險是好事,目前雖從個別作物收入保險開始實施,為避免干預市場、影響生產結構,未來仍要跟上國際趨勢,進一步推動非針對特定作物的農場總收入保險。
他舉例,美國1996年開個別作物收入保險先例,在2015年已轉向推廣農場總收入保險。日本則是直接跳過個別作物收入保險,預計在今年10月直接開辦農場總收入保險。依行政院農委會規劃,未來開辦臺灣農場總收入保險投保對象擬以較具規模的專業農為主,試辦期程尚未出爐。楊明憲指出,推動農場總收入保險將能避免保障單一作物的公平性爭議,整體農業所得安全網也會更堅固。

減少干預市場、確保農家收入的農場總收入保險是未來趨勢

「為什麼針對釋迦(註:開辦收入保險),不是針對鳳梨、蘋果?」楊明憲指出,推動作物收入保險容易對個別作物產生鼓勵或保障作用,可能會扭曲市場機制、影響生產結構。相較於個別作物收入保險,農場總收入保險可以打破保障個別作物的特性,對市場影響較小。

他說明,農業收入保險有兩種,一種是針對個別作物的收入保險,另外是針對農場的總收入保險。由於臺灣初級農產品交易不必繳稅,沒有報稅資料,無法準確掌握農家收入,要實行農場總收入保險有一定難度,農委會也在研擬當中。因此,先推行單一作物保險可以說是必要的過渡方式,韓國跟臺灣都有一樣的狀況,但發展農場總收入保險將是終極目標,也是國際上推廣農業收入保險的趨勢。

1996年,美國首開農業保險之例,從單一作物收入保險做起,2015年後修正走向推動農場總收入保險。而日本則將在今年10月,跳過單一作物收入保險,直接切入農場總收入保險。楊明憲解釋,日本之所以能直接切入農場總收入保險,是因為日本農民跟美國農民一樣,交易需要報繳所得稅,有了報稅記錄,農家的年度收入都能清楚羅列,要導入整體農場的收入保險比較容易。

在開辦農業保險超過70年的基礎上,結合農民所得報稅機制,日本今年10月將跟上美國,首度推出農場收入保險。(圖片來源/Nor Gal Shutterstock.com)

推動臺版農場總收入保險,考驗相關部門的執行配套

楊明憲指出,農委會針對單一作物逐步推出收入保險以外,也找了專家學者研擬臺灣適用的農場總收入保險,目前討論擬將專業農設為未來規劃農場總收入保險的投保對象。楊明憲表示,農場總收入保險對於農業整體保障更加全面,專業農是未來臺灣農業發展的主力,如果能推出農場總收入保險,專業農比較沒有後顧之憂,才能確保長期投資跟經營。

考量到臺灣並無農場所得的報稅資料,臺灣推動農場總收入保險的利基,將沿用單一作物保險的計算基礎。「農場不管種什麼都一樣,就用地區平均產量跟公開拍賣均價來計算。」楊明憲指出,不像日本跟美國採用個人報稅資料,臺灣版的農場總收入保險將採取公開的統計資料,以「地區平均產量」跟「公開拍賣均價」來計算收入,也具有相當的客觀性。

他舉例,未來專業農投保農場總收入保險時,需要登記種植作物種類跟面積。根據登記作物過去五年平均收入加總起來,就是該農場總收入保險的基準收入。楊明憲表示,目前農委會在試辦之前要特別著墨的,就是到底多大的規模能保,回到如何定義「專業農」的問題。

楊明憲補充,農委會或許也可以考慮是否要建立一套掌握農家收入的申報機制,鼓勵農民留存交易紀錄。他說明,這涉及到農業行政體系以及農民觀念的整體改變,如果能夠成功,這些資料不只能用在規劃保險,政府單位也將更能掌握臺灣農產品的生產、通路跟流向。

不要再走補貼思維,農業保險應與政策整合

在制度方面,楊明憲呼籲,隨農業保險逐一試辦,農委會應該思考政策如何與農業保險整合。「我們既有的農業政策幾乎都是補貼,這些政策太落伍了,沒辦法讓我們的農業進步,造成政府財政不勝負荷。」他表示,對農民收入的保障不能一直用補貼來做,政策要跟農業保險互補,財政資源才能有效利用。

舉例來說,目前收入保險與農業天然災害現金救助金採取雙軌並行,也就是說,有保收入保險的農民,發生天然災害時只要達到損害標準,也能領取天然災害現金救助金。楊明憲表示,「很多人會認為未來收入保險會替代現金救助,其實這是不同的思維。這兩者沒辦法互相取代,但可以互相補強。」他解釋,保險是要繳保費才能得到保障,但天災救助不用,如果說被保險取代,農民沒有繳費就得不到補助,這對農民來說是不利的。

楊明憲建議,收入保險跟現金救助未來應走向互補。第一種方式,是以天災現金救助作為基本復耕協助,在底層救助之外,農民可以選擇另外負擔保費,參加收入保險,保障基本收入。第二種,則是以參加收入保險,作為領取天災現金救助的基本資格。這種做法,一方面可以鼓勵農民參加收入保險,確保基礎收入,另外,還可以用天然災害救助基金來支持重大天災的支出,降低保險負擔,減少保費。這樣一來,農民可以享有保險理賠跟天災現金救助的雙層保障,投保率提高也能幫助政府掌握生產資訊。

楊明憲指出,臺灣的農業保險起步雖然相對落後,但農委會擴大試辦各種品項或險種都有利於規劃更完整的保險體制。「千萬不能因為試辦問題很多,就放棄開辦。」他強調,傳統的作物保險都是針對減產,用實損實賠認定。但到底產量減少多少一直都有爭議,還要花費大把人力去勘災。而收入保險只看「收入」,改變過去作物保險的運作模式,不用勘災,不用了解個別產量減少多少,減少爭議跟執行成本,增加保障,具有未來性。

楊明憲指出,未來農業天災現金救助制度應整合農業保險,發揮互相補強的作用,而非互相替代。圖為水稻遭遇天災後倒伏情形。(攝影/謝佩穎)

籲立專法並成立專用「足用」的保險基金

今年6月8日,農委會已將《農業保險法》草案報送行政院,並爭取列為立法院下會期優先法案。楊明憲呼籲,要推動農業保險除立專法以外,也要設立專責單位運行。美國、日本都是這麼運作,反觀臺灣,在沒有增加人力跟預算的狀況下,單純將農業保險業務移撥到農業金融局,除了增加農金局的業務,執行專業跟推動資源也令外界生疑。

另外,目前政府預計編列的農業保險基金預算為50億,楊明憲表示,農業保險基金的設立是未來確保農業保險順利運轉的關鍵,在過去歷年最大天災災損達到360幾億加上其它產業損失,建議應該以最大損失的角度,將預算拉升到500億。楊明憲表示,如果以50億來做,這個保險基金未來風險承擔能力令人擔憂,恐怕不足以表現政府推動農業保險的決心。

楊明憲呼籲,推動農業保險除立專法、設立專責單位之外,保險基金預算應大幅提高,才能確保農業保險基金的風險承擔能力。(攝影/林宜潔)

延伸閱讀:專訪楊明憲:應積極推動農業收入保險,降低農民遭遇天災與產銷失衡風險

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熱愛探索飲食風土,期望向山海與人學習更多。 yclin@agriharvest.tw
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一個市場長大的小孩,透過影像關注台灣庶民社會相關議題。

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