文/ 郭琇真 首圖攝影/ 蔡文祥(CC BY-NC-ND 3.0 TW)

1988年5月20日,臺灣爆發了自美麗島事件以來,最嚴重的街頭抗爭事件,因政府為發展工業,犧牲農業,開放美國火雞肉、香吉士柳橙等農產品進口,造成農民莫大損失,促使大批農民集結組成農權會北上抗議。

農民共提出七大訴求,包含全面辦理農民農眷保險、肥料自由買賣、稻米保價收購、成立農業部等。

農委會副主委陳吉仲當年正在臺灣大學讀農業經濟學系,「我有去現場,各式警民衝突就在街頭湧現,非常可怕,我們還有去農村訪問農民,發現農民都說不想爭權益,只求下一代不要再種田,因為農業已經沒指望了。」

時隔30年,從校園走進體制的陳吉仲,遙想學生時期參與520農運的光景。(攝影/郭琇真)
30年過去了,陳吉仲從校園走進體制,時值520年農運週年前夕,他回顧農民提出的七大訴求,坦言農委會達成的不多,唯一較主動爭取的是水利會將改制為公務機關,這某種程度回應了當年「廢除農田水利會會長遴選」的訴求。
不過站在當前的社會背景下,陳吉仲認為,農委會正逐步努力建構讓農民安心的從農環境,提高農民所得,以當年的「全面辦理農民農眷保險」訴求來說,目前不僅開辦農保,農委會還進一步推出農業保險、農民職業災害保險等政策試辦,明年配合年金改革,還將推出農民退休制度。

農傳媒特別整理520農運的七大訴求,專訪陳吉仲談論他在公部門的觀察與省思。以下以第一人稱的方式呈現:

1988年會發生520農民運動有多重的時空背景因素。大環境上,1950年代到1970年代整體政府政策走向是「犧牲農業、扶植工業」,最經典案例就是「肥料換穀」,當時政府為發展肥料工業,並掌握軍公教人員所需的大量糧食,要求農民得用稻穀換肥料,但其制定的市價比,對農民完全不公平,後來我有算過,當時目的很明顯是要把農業資源轉移到工業。

拉遠來看,這很合理,因為所有國家的發展進程都這樣。工商業逐步發展起來後,80年代開始有大量工商業產品出口,國與國之間談互相開放,農產品因而成為目標,像火雞、柑橘等,包含1990年代的關稅暨貿易總協定(GATT)等,面對貿易自由化,我們競爭力比不過他們,引發後續農民走上街頭。

還有一個因素是,因為國家政策的關係,那些年農業部門和非農業部門的薪資成長逐漸拉大,農民的財務沒有持續增加,所以520農運七大訴求中會出現「農地買賣自由化」,就是因為在當時的社會環境發展下,農民已經沒有東西了。

這一連串農民運動最激烈就是在1988年5月20日的活動,當年我大學三年級,在臺灣大學念農業經濟學系,我有跑去立法院附近看,看到許多衝突就在現場發生,非常可怕。

「520農民運動」是戰後臺灣最大規模的社會運動,警察與民眾將近二十小時的激戰、對立、警棍、石塊,甚至燃燒汽油,臺灣社會為民主付出慘痛代價。(攝影/蔡文祥 CC BY-NC-ND 3.0 TW)
乍看之下,520事件是一場農民運動,但就參與者的背景與歷史影響程度來看,卻不折不扣是一次具有整體指標性的民主運動。(攝影/蔡文祥 CC BY-NC-ND 3.0 TW)
那時學生時代充滿很多理想,我們前前後後還跑了許多農村做問卷調查,印象最深刻的是,農民說他們不是要爭取自己的權益,而是期待下一代能夠翻身,不要再種田了,因為他們認為農業到這代已經差不多、沒指望了。

還有一個景象很深刻,那時中正紀念堂(現自由廣場)的音樂廳跟歌劇院剛蓋好,媒體報導說若將工程總花費換算成座位席,一張椅子單價要100萬左右,當時農民抗爭都會經過那裏,兩方比較形成強烈對比

當年520農民運動總共提出七大訴求,坦白說農委會沒有達到多少,像隔年全面開辦農民健保,某種程度算是運動爭取來的,其他訴求,如成立農業部,時隔30年到現在,是因為配合組改未來即將成立,但老實說也不能說是農委會的努力,所以也不算是回應30年前的農民運動,唯一農委會做到的是「廢除農田水利會會長遴選」,以下我針對當時七大訴求進行回應。

一、 全面辦理農民農眷保險

雖然這訴求在1989年農委會開辦農民健保後,算是有所回應。但放在現在的脈絡下,我認為農委會要更進一步爭取的是「建立從農安全體系」,也就是我們希望除了農民健康保險外,農民職業災害保險以及農業保險,這三個保險都能到位且能提升。

農業保險能避免農民看天吃飯,職災能避免農民在從事農業生產過程中的風險,再加上農保制度,農民的保障會比較完整。除此之外目前也在研擬農民退休制度,配合年金改革的政策,預計明年推出。

二、 肥料自由買賣

當時這政策是為了呼應臺肥民營化,臺灣肥料價格發展至今相對日、韓已經便宜很多,且是穩定不變動的,全國均一價。已經沒有臺肥獨佔的問題,反倒是臺灣的農業生產資材使用如何轉向更友善環境,例如我們推有機質肥料、生物性農藥等,這對農民來說更需要。

三、 增加稻米保證價格與收購面積

當時種水稻的農民很多,大概有70萬公頃以上(現約27萬公頃),但因為受到經貿自由化的衝擊,農民認為最有效果的就是政府增加稻米價格和收購面積。假設農民一公頃水稻田能收5000公斤的稻穀,政府若增加1、2元,農民一公頃的收入就增加5000元至10000元。

但稻米保價對農民好不好?老實說我認為一半一半。政府雖然保證了稻米價格,但長遠來看,肥料、勞動力逐年上漲,稻米價格卻僵固在那裏,沒有跟著國際糧價上漲。

對比一下就很明顯,1970年代以前國際間黃豆、玉米、小麥的價格平均每公噸是100美元,1970年爆發能源危機後成長到200美元,直到2008年的金融風暴又跳到250美元至300美元,國際糧價持續上漲,但臺灣的稻米價格從1988年的18.8元(以計畫收購價格論)到現在的26元,30年來只漲了8元,但農民投入水稻種植的其他成本,像肥料、勞動力等都不斷上漲。

長年來政府決定稻米價格,產地糧商出的市場價格也僅跟著政府微調,這當中農委會雖透過提高收購面積來因應,但如今一年花在此項政策的費用多達140至150億元(平均一公斤23元向農民收購),但庫存至政府公糧倉庫2至3年後,再碾製成飼料米每公斤以6元賣出,全世界沒有政府在做這種賠錢的生意。

因為這樣我們在前年開始試辦「對地直接給付」,鼓勵農民生產品質較好的良質米(如台梗9號),不要再一味衝生產量,促進水稻產業轉型,政府端只要確保能維持3個月安全存糧就夠了。

四、 廢止農會總幹事遴選

這項訴求來自於地方派系的鬥爭,當時臺灣還沒有藍綠問題,而是很local的農會系統的派系角力,像我的故鄉屏東縣萬丹鄉就是長期南北派,廝殺得很嚴重。回應這問題,我認為是如何讓農會扮演協助農民、提高農民所得的角色,這幾年有幾個農會做得越來越好,像雲林縣斗南鎮農會、高雄市美濃區農會。

陳吉仲認為,好的農會是拋開地方派系鬥爭,扮演好提高農民所得的角色。(攝影/謝佩穎)

像我家鄉旁邊的高雄市大寮區農會也是個好例子,今年年初紅豆收割時,大寮區農會是用每台斤40元的價格和農民收購,反觀一個高屏溪之隔的屏東縣萬丹鄉農會收購價跌到37、38元,真的差很多,在這之後大寮區農會還說要鼓勵紅豆農轉種產銷履歷紅豆,希望從既有的100、200公頃提高到600公頃,非常有企圖,這就是真正能幫助農民提高收益的農會。

我認為農會未來賺錢的業務不應該只侷限在信用部,如何提升供銷業務才是農會真正努力的目標。

五、 廢止農田水利會會長遴選

這一項是算是七大訴求裡,我認為唯一一個農委會努力爭取來的。當時農民要繳水租(1994年改由農委會全額補助),但不見得每個農民都能享受到灌溉用水,如今農委會成功推動將水利會改制為公務機關,未來希望更進一步能服務到灌區外的農民,因為長期以來灌區外、約30萬公頃農地的農業用水是歸水利署管轄,但這不對啊,像臺灣最大地瓜產區的雲林縣水林鄉,大部分都屬於灌區外,長期以來沒有享受到農田水利會的服務,未來我們希望逐步編列預算都能照顧到。

六、 成立農業部

當時農民訴求成立農業部是希望引起大家對農業的重視,雖然這訴求在30年後是因為配合組改即將達成,但組改後能否真的解決未來臺灣農業的問題,是我更關切的,像農田水利會改制為公務機關後,未來組改完我們預計成立「農村及農田水利署」,慢慢啟動水資源流域區域整合等規劃,又例如農民的小型加工農產品,長期以來衛福部、經濟部都沒在管,阻礙了農業六級產業化的腳步,這部份我們正研擬相關規範,並希望能做出小型加工的示範點,讓農民有所依循。

七、 農地自由買賣

當時農民訴求農地自由買賣有其社會背景,但2000年修改《農業發展條例》讓農地不再農有後,農地開始出現價格、數量、品質上的問題。全世界最高的農地價格就在臺灣,平均每公頃要1500萬元,農地價格炒作引發農舍問題,為了改善這些問題,後來我們盤查出希望保留下來的農業素地(上面不能有建築物)有74至81萬公頃,這個配合國土計畫已經保護住了。

此外農地違章工廠即將啟動第二波拆除,這些都會盡力去做。還有未來我們希望在「對地綠色環境給付」上能把30多萬公頃非「基期年(83年至92年間種水稻或甘蔗等)」的農地也納進來,如此農地保護才會到位。

2000年修改《農業發展條例》後,農地價格炒作頻仍。(攝影/謝佩穎)

回應貿易自由化 陳:整合優勢對外競爭才是重點

回到當時引發520農民運動的起點,在於貿易自由化,這部分的衝擊我認為已非當前臺灣農業的主要挑戰。臺灣經過1990年代後的GATT到WTO,平均農產品關稅只剩10%至15%,和國際油價波動相比,國際油價的影響都遠遠超過這個。

而開放以來其實許多農產品是有守住的,像豬肉,因國內需求關係,目前本土豬肉的市場佔有率有九成,白肉雞則有八成五,畜產類都逐步透過垂直整合提高了競爭力,我會認為貿易自由化對臺灣農業的影響大概就是這樣。

至於像敏感性作物,如稻米、紅豆、洋蔥等,目前仍有用關稅配額去守住,未來即便加入CPTPP(跨太平洋夥伴全面進步協定)我覺得衝擊不大,反倒是像臺灣種苗在國際競爭力很高,但過去沒有把這些優勢整合起來很可惜,所以面對貿易自由化如何調適、提高競爭力,我認為才是重點。

記者
郭琇真
關注農食與環境,始終相信文字能促進對話的可能,並時時刻刻提醒自己放下成見、傾聽他人。 kuoann@agriharvest.tw

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