採訪整理/ 林宜潔 製表/ 邱柏綱 首圖攝影/ 謝佩穎

臺灣的農田水利事業從 17世紀開始發展,到現在已有 3百多年歷史,從初始階段的私有私營、日治時期的中央管理,國民政府來臺後幾經變革,發展成現今的農田水利會,過程中曾經歷改制公務機關、會長遴選、水利會定位等諸多討論,值此當時,更值得我們仔細複習這段歷史。

本文為系列文章,上篇文章請見〈水脈、糧脈、錢脈,農田水利會改制公務機關後何去何從?

明鄭時期:水利設施萌芽

臺灣農田灌溉的開端可溯回元朝時期,當時以簡易引流灌溉,並沒有水利設施的建造。到了荷蘭治臺(1622~1661年),首次出現水利建設,如「井」、「陂」等,臺南、臺中都出現了攔水堰,也有木製的引水設施。明鄭治臺時期(1662~1682年)以現今臺南、高雄為開墾中心,建造了不少埤圳(古作「陂圳」),灌溉區域雖仍有限,但已比荷治時期增加許多。

清領時期:民辦官督

1683年後,清朝治臺,移臺人口漸多,耕作需求增加,刺激開墾用水需求量,民間人士開始獨資或合資興建水利設施,設施也由私人經營。如臺北「瑠公圳」、彰化「八堡圳」等都建於此時期。

農田水利事業因規模擴大,逐步出現管理雛形,官方則擁有用水分配、設施興建的裁定權,通常以「諭告」或「命令」執行,也會發給經營者「埤照」或「圳照」。

此時期管理方式,可謂「民辦官督」。

瑠公圳的圳頭曾設在新店,圖為工人在此從事竹蛇籠鋪設砂石及修築護岸工程。(圖片來源/新店文史館,由周萬益授權使用)

日治時期(1895~1945):逐步中央管理化

日本管理臺灣後,原本私人擁有的水利事業逐步公共化。日本盤點全臺埤圳,1901年把跟公共利害有關的私人水利設施,根據「臺灣公共埤圳規則」指定為「公共埤圳」,登錄監管,記載這些公共埤圳的水源、經過路線、管理人姓名等等。此時被指定為公共埤圳的圳路,若要廢止或變更,都須經行政官廳同意。

1903年,總督府進一步修改「臺灣公共埤圳規則」,公共埤圳的利害關係人經行政官廳認可,得成立「組合」,且可以收水租。

根據「臺灣公共埤圳規則」第四條之三,「公共埤圳組合為法人,以管理人代表之。」

這項規則確立了水利會的法人地位,但儘管如此,日本政府仍高度掌握臺灣埤圳,「臺灣公共埤圳規則」第六條規定:「認為必要時,公共埤圳之水租費用,可由行政官廳徵收,再付給權利人。」

東華大學歷史系副教授陳鴻圖在其編撰的《臺灣水利史》一書中表示,「臺灣公共埤圳規則」對既存埤圳有三層意義,一是給予這些埤圳律法保障,「為國家的公益給予特別的保護管理」;二是給予法人地位;三是整編,發揮最大利用效能。

1929年2月烏山頭貯水池餘水吐并送水工事起工式紀念。(圖片來源/嘉南農田水利會)

一些農民難以負擔的大型水利工程,如彰化莿仔埤圳,則直接由日本政府出資,稱為「官設埤圳」,同樣也設有水利組合,會員是蒙受水利的地主、佃農等等,但水利組合委員由地方的廳長遴選,水利設施的保護措施也比一般公共埤圳更嚴格。

不過這些官方建設的官設埤圳,在1920年時,又改制成公共埤圳,讓渡給所在的州、廳經營;隔年逐漸改為水利組合,由廳長或知事任命組合長。

1922年,臺灣水利事業管理正式進入「水利組合時期」,廢除「公共埤圳及官設埤圳規則」,並規定水利組合為「法人」。

1901年到1922年奠定了現代臺灣農田水利會的起源,此時地水利組合有自治之名,卻無自治之實。不過日治時期雖高度控制水利組合,但原本私人埤圳指定為公共埤圳後,日本政府仍未直接將水利組合納為行政機關。

專研水利的成大水利及海洋工程系教授李源泉也表示,水利設施投資和建設是出資農民組成團隊共有財產,因此,専制的明清、日本政府、及後來執政的中華民國政府都沒有收為政府的一部分。

戰後(1945~至今):組織定位經多次變革

1946年國民政府來臺後,將38個「水利組合」改組為39個「農田水利協會」,屬性調整為人民團體,會長由評議委員選出,而評議委員則是由會員選出,官方的色彩逐漸消退。另將15個「水害預防組合」更名為「防汛協會」。

2年後,1948年「農田水利協會」與「防汛協會」合併,成為40個「水利委員會」,由於組織定位不明,既非公務機關,也非公法人,調解用水糾紛常有困難。

1956年,40個「水利委員會」改組成為26個「農田水利會」。同時修訂「水利法」,頒訂「臺灣省農田水利會組織規程」,認定農田水利會為具有「公法人」身分的「地方水利自治團體」,並在1965年頒布「農田水利會組織通則」頒布,作為農田水利會的營運管理與監督依據。

值得注意的是,70年代由於農田水利會管理不彰,加上中美斷交、退出聯合國等,國民政府面臨政經危機,因此為了加強農村建設,安定社會,臺灣省政府1975年到1981年實施健全水利會相關方案,暫不選舉水利會員代表,且會長由省政府遴選。

此方案等於水利會幾乎由政府代管,的確重整了體制不良的水利會,改善經濟狀況,不過為尊重水利會自治精神,並未收為國有。

近日水利會改制公務機關引起喧騰,這並非第一次出現的新概念,1993年到1994年農委會也曾建議將農田水利會改制為公務機關,後來被認為不尊重歷史法源與水利會自治體制,嚴重影響全國會員及員工權益,到行政院這關就過不了。

在1974年以前,原100%供應農業用水的烏山頭水庫,在1986年後,灌溉用水已降到8成以下。圖為烏山頭水庫。(圖片來源/豐年社資料庫)

1993年開始到2000年為止,會長皆由中央遴派;2000年後,會長改由會務委員直接投票選舉產生。

水利會業務近年少有新的水利建設,多以設施維護為主,其它部門也不斷要求農田水利會釋出水權,例如在1974年以前,原100%供應農業用水的烏山頭水庫,在1986年後,灌溉用水已降到8成以下,90年代後嘉南灌區也常傳出休耕的消息,農民跟水利會逐漸疏離,部分水利會甚至出現財務困難。

農委會希望透過改制公務機關,重新盤點國內農業水資源,但相較先前由中央政府遴派會長,改制公務機關牽涉水利會資產、人員處置,影響的可能是未來數十年臺灣農業發展。

參考資料

  1. 《臺灣水利史》 ,五南出版社出版,作者陳鴻圖
  2. 《臺灣灌溉史》,行政院農業委員會出版
  3. 農田水利入口網
記者
林宜潔
熱愛探索飲食風土,期望向山海與人學習更多。 yclin@agriharvest.tw
政治大學新聞系畢業。曾任日報編輯。一個會想把好看的資訊圖表裱框掛滿牆的人。 cypresschiu@agriharvest.tw
記者
謝佩穎

一個市場長大的小孩,透過影像關注台灣庶民社會相關議題。

peihsieh@agriharvest.tw

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