2020年10月01日
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【農地價格爭議一】理解,是解開農地問題的起點

文/陳玠廷(農科院農業政策研究中心副研究員) 首圖攝影/謝佩穎

這陣子,臺灣的農地問題又重新回到媒體關注的焦點。的確,高價、非農業使用、蓋工廠、建豪宅……都是臺灣當前農地面臨的現實狀況;對許多有志投入農業生產的青農來說,難以取得土地,更是切身之痛。然而,把這些問題描述出來,然後呢?

農地的問題,存在著盤根錯節的歷史共業。在民國89年農業發展條例修法後,我國的農地政策,由「農地農有農用」調整為「放寬農地農有,落實農地農用」。潘朵拉盒子打開後,隨之而來的影響有二:首先,農民與農地持有者不再必然畫上等號;再者,農地也從農業的生產要素,變成一個具有市場價值的可交易商品。這個改變,讓臺灣的農地問題變得更難解。

從農地持有者的角度來說,為什麼大多數的地主都不喜歡、不願意自己的農地被劃進優良農業區?因為這樣一來,這塊土地就失去了變更使用的空間,對他們來說也就失去了生活與生計的諸多可能性。所以,要嘛認命繼續務農,要嘛開始鑽縫遊走法律邊緣,或者乾脆鋌而走險。

如果說主流省思農地議題的聲音,是為了維持臺灣的農業耕作的面積,那麼有沒有其他可能,讓農地持有者有願意不變更、繼續讓農地維持農用的誘因?私以為,讓農地有更多的政策工具可供使用的前提,應先從理解各方行動者對於農地的需求下手,而要滿足不同的需求須有跨領域、跨部門的合作,絕非農政部門所能單獨成事。

農村生活的需求

以農地興建農舍為例,此中固然存在炒作地皮、非法經營民宿營利的現實,但吾人也不應忽視,因為農村土地持分共有的問題下,讓部分有居住需求的居民必須離開原本集村的聚落,往農地尋求居住空間的滿足。時值臺灣推動地方創生政策,積極鼓勵戰後嬰兒潮世代退休返鄉、青年移居農村,如何在不影響農地農用的前提下,滿足這些人居住的需求呢?

就日本經驗而言,其總務省2013年於「住宅、土地統計調查」中顯示,在1983至2013年的30年間,全國空屋總數由約448萬戶增加至約820萬戶。依空屋種類,除卻銷售市場上的租賃住宅、待售住宅外,其他空屋(包括長期無人居住、勢必面臨毀壞的住宅)在此30年間增加了2.1倍、增長為約318萬戶,其中又以獨棟木造屋數量最多。

另一方面,透過國土交通省的研究,分析各區域閒置土地/空地面積增長與空地率的推移。基於經濟活動、產業結構的變化,及少子化、高齡化、人口減少等社會結構變遷,加以都市的開發進程,早期的農業用地儘管面臨新的都市土地利用,而都市內的閒置土地/空地卻也呈增長的趨勢。

進一步,國土交通省按距離車站一公里內、建築年代、屋況腐朽破損程度、耐震性…等條件,試算推估當前日本全國約有48萬戶可透過簡易維護、進一步利用的空屋。如此一來,才能在有經驗證據的基礎下,面對農村生活所必需滿足的居住需求。

農業生產的需求

除了興建房舍,農地無法農用的原因可能還包括:農地工廠汙染、農地非農業使用預期所導致之高昂價格。就前者而言,讓我們設想一個情境:拆遷後的農地工廠,該土地是否還能回返農業生產之用?即便可以,在資訊公開的情況下,消費者是否能夠接受該土地所生產之農產品?若是不行,那麼如何建立就地合法的回饋機制,並以之供作農業發展專用,應是比拆遷更為重要的制度設計。

另一方面,讓農地持有者願意在擁有農地的前提下,願意釋放土地提供有意務農者之用,且同時滿足其透過農地獲得生計來源的需求,或許可以減緩農地變更、買賣的情勢。對農地持有者而言,當農地的商品價值遠高過務農所得時,變更農地取得使用上的彈性,是地價上漲的關鍵。順著這個邏輯,我們先往後退一步,理解這些人的想法跟需求是:我希望我的土地可以讓我在生計上,有更多的獲利,讓我的下半輩子更有保障。

這樣的需求,並不見得要完全跟把農地變更成建地然後賣掉,畫上等號。假如有個新的機制,能滿足他消除經濟上不安全、不安定感的需求,或許問題就相對解套了。這部分也關係著對於農民是一種身分,抑或是一個職業認定上的釐清,以及農民與農地之間存在的關係。在這基礎下,透過通盤檢視農民福利、保險、農業推廣、土地儲備(信託)…等政策工具的相互配套,同時兼顧對農民、農地持有者的保障,或許也能夠解決每當農地買賣的議題被提出來時,維持農地農用與保障老農經濟權益兩造雙方的對立。

代結論:理解,是良性溝通的前提

農民有農民的需求,土地持有者有土地持有者的需求。當具有農民跟土地持有者身分的人,已經不必然是同一類人的時候,要怎麼從需求的滿足去慢慢釐清政策工具的制定,是處理當前農地問題必要的基本功。當然,一般社會大眾或環境議題倡議者在看待農地問題的時候,也會出現他們關心的需求,這部分也應該被放進來討論。

長年問題的累積,除了消耗公私部門的能量,也讓各種關係紛紛瓦解。土地持有者對公部門的政策工具失去信心,讓他寧可更相信賣掉土地之後可以拿到的現金;而想要取得農地耕作的青農,總是站在地主對立面埋怨。這都顯示了相互理解、溝通過程的重要性。

最後,唯有在理解需求、充分溝通的基礎上,建立符合各方需求、期待的土地使用分區劃分的方法論,才可望解開這個難解的沉痾舊疾!

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