2020年09月30日
首頁 農觀點 專欄 有機立法的再思考 一個「促進」的觀點/陳玠廷

有機立法的再思考 一個「促進」的觀點/陳玠廷

根據瑞士有機農業研究中心(FiBL)與國際有機運動聯盟(IFOAM)最新的調查報告:《The World of Organic Agriculture 2018》,2016年在全球178個具有官方統計資訊的國家中,有機農業的耕地面積已達5,780萬公頃(幾佔全球農業耕地面積1.2%),相較於1999年1,100萬公頃的成績有顯著的成長。

另一方面,若就市場產值來說,該報告顯示2016年全球有機產值達到897億美元,將近是2000年179億美元產值的五倍。在臺灣,有機農業歷經三十餘年的發展,2017年底驗證面積達7,569公頃的歷史高點。

儘管從面積的占比來說,有機農業幾乎可以說是當代農業微不足道的異數(outlier),但因為在有機農業的發展歷程中,常帶有對當代社會發展深刻的反省意涵,除了農業生產行為的基本特性外,有機農業在討論上往往也被賦予較高的道德期待;另一方面,有機農業在議題的論述上因其與環保、消費組織的連結,已在農業政策上發揮超越數據所呈現的影響力。

時值《有機農業促進法》三讀通過,對於臺灣有機農業的發展來說,這無疑是具有深遠影響意義的歷史時刻。站在歷史發展的浪尖上,我們可以就「促進」的角度,提出以下數點討論議題,重新思考有機專法的出現,對於長遠臺灣有機農業發展的意義究竟為何。

管理v.s.促進

就有機農業兩大利害關係人(生產者與消費者)的各別關注而言,有機農業該是何種面貌,是長久以來難有共識的難題。在消費者意識高漲的年代,採取嚴管嚴查以杜絕魚目混珠的「真‧偽」有機農產品辨識,是《農產品生產及驗證管理法》主要的核心精神,可說是為了保障消費者權益前提下的一類管理機制。然而,管理而非支持、促進的法令規範,對部分農民而言形同是一種「有罪假設(guilty until proven innocent)」,從而也造成農民內心的委屈與不平。

觀察《有機農業促進法》的條文,以及立法三讀通過後的媒體報導,在內容上多強調罰則加重後所能預期的效益,在鼓勵、處罰比重失衡的狀態下,專法的制定是否足以消弭生產者對於投入有機農業障礙與負面情緒?是值得被檢視的一大環節。

類似的問題,我們也可以透過思考如何降低消費者與生產者面對有機農業的歧異性,來達到促進的根本目的,這牽涉到對有機農業標準以及有機農產品品質的認定問題。

農藥零檢出的合理性?

有機農業理念與實務間的扞格,始終是討論有機農業最具爭議的部分。欣見在剛三讀通過的《有機農業促進法》中,將鄰田汙染所致的農藥檢出列入不處罰的範疇之中。然而,我們必須進一步探究的問題有二:首先,有機農產農藥零檢出所主要體現的是對消費者權益的滿足,或是加深對生產者的限制?再者,有機農業的發展是否非得追求農藥的零檢出?

從立法的精神(友善環境、資源永續利用)、目的(促進有機農業成長)與條文內容(有條件不處罰鄰田汙染)來看,有機農業所看重的,應是生產過程的田間管理與資源投入心態,而非僅是最終的檢驗結果。

另一方面,雖然訂定了排除鄰田汙染究責的條文內容,但鄰田汙染該如何被認定?標準又如何?皆未見於目前已知的法規內容之中,在未來的實際執行上會否出現更多的爭議,也猶未可知。

既是如此,應更務實正視臺灣客觀的生產環境條件,擬定合乎情理而非苛刻標準的有機認定依據,進而建立消費者正確認識有機農業的知能素養,以消費者的認同作為對生產者支持的基礎,才是真能達致「促進」的根本之道。

在臺灣,有機農業歷經三十餘年的發展,2017年底驗證面積達7,569公頃的歷史高點。

資源挹注的再思考

近年來,對於輔導有機/友善耕作預算編列的大幅增加,足見農政當局對於此類耕作型態的重視。綜觀資源利用的方式,仍多以補助生產者降低成本投入為主,對生產者而言能產生多少「促進」的誘因,甚至當補助的期限結束後,依舊能夠維持有機農業的耕作模式,亦應納入整體促進措施的考量之中。

就觀察而言,現行的輔導、補助機制對大多數有機生產者而言雖是不無小補,但一個健全產銷體系的支持系統(如:鼓勵果菜市場成立有機拍賣專區、媒合相關政策採購有機蔬果…等),才是令有機生產者得以在滿足生計需求的前提下,穩步向前的基礎工程。

整體而言,《有機農業促進法》的立法是一個開端,如何透過這個開端建構出一個既符合生產者實務需求,又兼顧滿足消費者品質期待的政策、產業環境,才是有機農業發展從另類走向主流的關鍵。就「促進」的意涵而言,無非是企盼透過政策的介入,達到:

  1. 已經進入有機耕作領域的生產者更具信心,並在獲得支持的基礎下健全茁壯。
  2. 有意願轉作的生產者,降低轉型成本與門檻。
  3. 提供無意轉作者誘因,增進其轉作機會…等目標。

從立法的動機來說,催生一部具有理想性的有機專法絕對是值得肯定的一樁美事。我相信如何扶植臺灣多數小規模生產的農民,有一個更為友善地趣入機制,是這部法最希望得到的結果。然而,僅就目前呈現的條文內容看來,加強嚴管嚴查、甚至加重罰則的結果,雖可適度規範大型生產者或生產集團對有機農業的投入,但是中小型生產者的生產成本以及潛在風險恐怕反而增加,進而影響這類生產者投入轉作的動機。這樣的結果,反倒與原先冀望透過專法的訂定達到促進效果的美意背道而馳了。

若是如此,對於當前生產者轉作有機農業真實困境的掌握便顯得特別重要。

此外,也應重新審視臺灣有機農業的定義與認定依據,並從長遠農業發展的視野格局,明確規劃出不同農業型態之於整體農業發展的位置,以減緩各式農法(慣行/有機/友善)間的對立,如此當可不負有機農業專法訂定的時代意義。

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