2020年11月28日
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【校園午餐的升級路1】校園午餐不只是午餐 餐盤上的公民實踐與農業結構轉型

文/陳玠廷 財團法人農業科技研究院農業政策研究中心研究員

校園午餐所扮演的角色,已不僅只是供應學童的營養補給,也被賦予了培養公民素養、調整農業產業結構的任務。本文將從國際相關案例談起,探討臺灣校園午餐的現況與問題,以及校園午餐制度化變革的未來展望。

午餐不只是午餐,更是他山之石

提到校園午餐或食農教育,許多人會直接聯想到日本在這領域長年耕耘的成績。以日本制度化的經驗來看,平成28年(2016)頒布的「第三次食育推進基本計畫」中,制定出五大重點課題,分別為「推動以年青世代為中心的食育」、「推動能因應多樣化生活方式的食育」、「推動能延長健康餘命的食育」、「推動具備食物循環及環境意識的食育」,以及「推動傳承飲食文化的食育」。

日本以校園作為推動食農教育的重要場域,跨部門整合的制度設計當中包括:確認推動策略、連結各種利害關係人的農林水產省(等同臺灣農委會)及主責校園統整課程與飲食的文部科學省(等同臺灣教育部)。而校園午餐食材的選用,在各階段基本計畫的帶動下,學校所在區域使用在地農產品及國產農產品的比例,皆有明顯提升;此外,地方學校與農業協同組合(JA)也形成推動食農教育、地產地銷的夥伴關係。

在歐美國家,校園午餐也逐漸被視為議題的實踐場域,校園中許多因社會發展不均而導致的公衛議題,像是,學童食物或營養的缺乏、營養過剩,都是社會、經濟、人口、環境……等等變遷而生的問題。美國的「校園午餐計畫」就結合了「推廣美國農產品」和「指引大眾如何運用農產品」兩大美國農業部(USDA)的任務,並提出,將剩餘食品商品配發給低收入戶孩童,同時藉此消耗剩餘存糧的政策方針。其理念訴求孩童需求而非消費至上,並認為一個健康健全的校園午餐計畫,有賴校長、家長,以及具熱誠的執行者等多方配合。

除了產業發展、文化傳承、公共衛生等議題,校園午餐的食材採購也常被視為實踐社會正義的管道。以義大利的推動經驗為例,校園餐食的服務被公部門視為強化健康飲食習慣的工具;1990年代狂牛病與農藥殘留議題廣受歐洲社會關注,更奠定了義大利政府投入食物教育及在地取材的決心,而校園餐食則成了形塑新世代「有意識」消費者的重點。

在法制層面,義大利無論是上位憲法或1990年代因為食安議題所催生、具創新意涵的Finance Law 488,都直接保證國內孩童取用在地及健康餐食的權利。甚至在Finance Law 488中表示「膳食供應的品質,必須考量在地文化與傳統」,直接引導地域性進入校園膳食體系。在這樣的法定規範下,義大利的校園膳食被賦予「教導學童地域性及在地傳統的價值」與「協助學童獲知如何品嘗食物、利於個人發展」的雙重教育功能與願景,也發展出很有意思的食物採購政策,例如:呈現安全性、季節性與地域性,就是評估膳食供應商投標的另類標準。

綜合觀之,校園午餐供應不僅是吃飯這麼簡單,所連結的面向涵括了產業發展、公民素養、公共衛生、社會文化……等等,已是世界各國政策推動的重點所在。

三章一Q鼓勵校園午餐使用國產可溯源的食材。(攝影/張家瑋)

臺灣校園午餐的發展現況探析

先從食米來看,早在1990年起,行政院農業委員會農糧署就以市場半價的優惠,以公糧供應國中、小學午2015年9月試辦以冷藏的當期稻米供應;2017年,食米供應擴大到公私立幼兒園及各高中職學校。

除了稻米,其他校園午餐食材也自2016年第一學期起,有了不同階段的政策支援:「使用國產可追溯食材補助」、「有機或產銷履歷食材加碼補助」、「改善偏遠及非山非市學校供餐品質」,以及「逐步納入代用國中和季節性食材的補助」。為擴大效益,農委會規畫自明年(2021年)起,校園午餐全面使用國產食材,並為了鼓勵三章一Q(台灣優良農產品標章、有機農產品標章、產銷履歷產品標章及台灣農產生產追溯QR code)食材的使用,也擬定補助金從目前每人每餐3.5元增加至每人每餐6元。

在鼓勵校園午餐採用國產可溯源標章食材的政策引導下,校園食材登錄平臺的統計數據顯示,從2017年起,國內國中、小校園登錄可溯源食材的比例有逐年攀升的趨勢,至今年年中(6月)更突破6成。而就家長們最關心的食安議題來說,依據農糧署對校園午餐蔬菜農藥殘留的抽檢結果顯示,採用三章一Q食材的合格率,亦顯著優於非三章一Q的食材。

然而,有別於鄰近國家如日本、韓國制定校園午餐相關專法,臺灣中央目前尚未制定此議題相關的專法,然而,與業務相關的法規高達13項,各地方政府僅能依其財政狀況及相關考量去執行;此外,現行規定的內容多以原則性或建議性的文字呈現,執行單位難有明確的施行依據,這也致使各縣市午餐呈現多頭馬車的困境,難以令前述農政部門的美意被完整落實。

整體來說,臺灣校園午餐的發展有「分配不均、城鄉落差」、「食材供應與食農教育關係鬆散」及「制度化與支援體系不足」幾個問題。就分配面而言,都市型與偏鄉學校,在各縣市政府財源狀況不一的情況下,無論是在預算成本(包含人事、設備、運送、食材……等等)或專業營養師的人力配置上,都呈現M型化,發展不均。儘管農政部門積極推動食農教育,形塑校園午餐採用國產標章食材的支援體系,然而由於缺乏上位專法支持,因此只能仰賴部分有熱情的教師積極參與,不容易如前述國際案例所示,以校園午餐作為平臺,呈現並擴展非經濟面向的價值。

基隆市仁愛國小舉辦食魚教育。(攝影/張瑋芳)

家長帶著小孩到農田裡親身認識所吃所食。(攝影/謝佩穎)

供應校園午餐的業者,正在準備當日學童的營養午餐。(攝影/李文揚)

餐盤上的公民養成與農業結構轉型

無論是食農教育或是校園午餐的制度調整,都是透過飲食重新認識食物、農業和農村議題的機會。我們可以看到,從有機葉菜至產銷履歷產品,在校園午餐食材採用下,面積擴張與覆蓋率提升,而這樣的成果能否進一步成為地方發展與農業結構轉型的關鍵動力呢?誠如國際經驗顯示,校園午餐不只是吃飯、攝取足夠的營養,在第六屆全國農業會議的總結論中,有幾項關於本文關注議題的決議事項(表一),而這些決議事項的施行,校園午餐或食農教育的推動,皆可扮演串聯的角色,讓農業生產、產銷連結、夥伴關係等多面向與跨領域的作業,透過建立制度與整合,進而創造出各式良善的循環(表二)。

因此,如何在目前已經建置出的經驗成果基礎上,透過制度化的支持,消弭資源分配上的不均,也讓地產地銷深化,發揮在地經濟與社會文化,是校園午餐與食農教育下一個階段應精進的地方。

校園午餐不僅關乎學童的營養攝取,更是培養公民素養與調整農產結構的良好途徑。(攝影/王志元)

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