2020年09月19日
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有機/友善促進政策的觀察與提問

農委會日前發布了《有機及友善環境耕作補貼要點》,透過經費挹注的大幅增加(去年2.7億→今年12.94億),盼能在今年底前達到有機+友善耕作面積10,000公頃的政策目標。長久以來,台灣在有機農業或是廣義友善農耕的推動上,一直是以民間團體為主要力量,政府僅扮演了管理的角色。這次的政策推動,頗有扭轉前述監督者刻板印象的意味,從消極的管理轉為積極的促進,這是令人欣喜的一面;然而,若從整體農業永續發展的角度來說,目前所提出的政策仍有持續對話、討論的空間。

一、從「友善」耕作的背景談起

友善農耕這個詞彙在台灣社會廣泛地被提起,可說與有機農業晚近的發展有著密切的關係,在《農產品生產及驗證管理法》正式施行前,不使用化學農藥、化學肥料的農產品,被以諸如有機、自然、無毒…等名稱混用,而在《農產品生產及驗證管理法》施行後,部分過去可被廣義稱作有機之農產品,因不同原因無法/不願走入第三方驗證、取得合法聲稱為有機的生產者,在為了取得市場區隔的情況下,開始透過友善環境耕作進行自我宣稱。而在很長一段時間裡,這類非慣行生產的友善環境耕作者,由於無法被主流的有機農業體制所承認,往往僅能依靠個體的力量尋求出路。

不被體制所承認的狀況,直到去年(2016)蔡英文政府上台後,出現了改變的曙光。無論是曹啟鴻前主委或農委會現任林聰賢主委,皆期望透過政策的支持,擴大台灣有機農業的經營面積。關於有機農業的發展,其實公私部門在這些年來慢慢有個共識:有機驗證面積要能大幅度增加不是件容易的事情。這一方面固然牽涉到法規對於有機農業的界定,能不能突破目前過於嚴格的標準是一大關鍵。

然而環顧當前社會氣氛,即便IFOAM有機3.0的論述已漸在台灣社會擴散,但要談到對於有機法規能有較為彈性(如:水、土重金屬含量標準)的調整,仍需凝聚更多的社會共識方可有成。

從台灣實際的環境客觀條件觀察,在不調整有機農業的彈性認定前提下,在日趨零碎化的耕地環境下,較具轉作規模或條件的土地有限,除非藉由有機專區的規畫設置,或透過相關農業政策做為配套措施(如黃金廊道),才能確保在營造具完整性規模之有機農業環境下,有較大幅度增加驗證面積的可能性,即便如此仍難有一蹴而就的成效。

在前述有機面積難有突破性進展的基礎下,相對於慣行農業、被視為較能體現永續意涵的「友善農耕」於此背景被提出、納入政策規劃之中。

因此,為何要推動友善農耕?在解讀上可以分別從民間與政策的立場進行討論:從民間長年推動友善環境耕作的個體或組織而言,過去遊走於非-慣行與非-有機的農耕體系,總算受到政策的支持;而從政府的立場來看,除了彰顯對永續發展的重視外,對農委會的新農業政策而言,更具體的效益當是以此作為擴大面積的配套策略。

二、觀察與提問

由於僅憑增加有機農業的補貼,在短時間內並不容易顯著增加有機農農業的耕作面積;相對來說,以目前所推出的政策來說,將友善農耕的補貼措施,視為較具擴大面積效益的可行策略。在這樣的討論基礎上,筆者嘗試透過如下提問,盼能夠進一步完善後續之政策規劃:

1.政策執行的目標對象是誰?

就現況而言,台灣目前有兩個投入廣義友善農耕的族群:一類進入主流有機驗證體制,另一群則以「友善農耕」為名進行農業行為。在這背景下,雖然截至目前為止,台灣有機農耕的驗證面積為6,979公頃,但如果從有機/友善的現階段政策來說,這數字其實低估了潛藏、未受有機驗證的友善農耕面積。

因此,政策推動的目標對象是誰?除了有機驗證農友,當前有多數的預算補助是以友善農耕團體為對象。然而,這些團體的既有成員本就在做友善農業,只不過因為過往政府政策,而沒有被納入到相關的面積統計數據之中。所以實際上,目前的做法只不過是讓原先被隱藏的部分數據浮上檯面。即使能夠因此順利達成政策推動的目標面積,但對於實際投入有機或友善的面積增加是否有所幫助?進一步思考,容或受到政策推動所驅使,提供了慣行農民轉為友善耕作的誘因,則對於此類農民所致之效益評估就格外顯得重要。

2.要多友善,才算友善?

儘管目前社會上對於有機農業的認定標準,仍充斥不同理念的諍論,但根柢上來說是存在著一個由法規所形塑的共同指涉。相對來說,友善農耕在標準的認定上就顯得模糊、未具共識。所謂的環境友善,究竟是指生產資材的投入,還是得透過田間生態系的表現來做認定?

另一方面,政策如何看待有機與友善農耕兩者之間的關係?是將兩者視為具有同等價值的生產模式,還是依舊以線性思考的角度,將友善農耕視為「成為有機農業」的前置階段罷了!若是將此兩類生產模式,認定具有對等之價值,則如何在友善農耕的管理上,做出既得以取信消費者,且令這些原先本不願進入受政府管理體系之生產者信服的管理系統?而就後者而言,也必須審慎評估在何種條件下,誰可以獲得經費補助的明確標準,並承擔在管理上可能招致之風險,如:部分轉作友善耕作技術門檻較低的作物,領完三年友善補助後便又回復慣行耕作之情事。

3.友善農耕的標示系統

是否做有機,還是堅持友善環境耕作的理念,都可視之為個人的選擇。對於農民來講,真正支持他能夠堅持耕作有機或友善的關鍵,絕不是只有領那3萬元補助。最重要的,還是要能夠在銷售端賣出農產品,取得合理之經濟報酬。

生產成本相對較高的有機/友善耕作農產品,要能夠在消費市場中能夠清楚地被消費者所辨識,才能夠對生產者的經濟收益有所幫助。這也是為何一直以來,政府持續透過各式媒體教育消費者辨識標章來購買農產品,如:4章1Q的主要緣由。問題是,即將被納入體制的友善農耕是隸屬哪個系統呢?以目前標準來說都不是,這豈非諷刺?

若無法與現行之標章制度做搭配,重新設計出一組標章作為辨識的工具會是可行的途徑嗎?消費者買單嗎?還是僅期待現行規劃負責管理友善農耕之團體,能夠自主開發出合宜之銷售通路?若是如此,則難免需面對過程中友善農耕生產者因經濟收益難以為繼而退出的狀況,這些問題都必須列入政策推動的重要考量。

三、結語

整體而言,此次《有機及友善環境耕作補貼要點》的推出,引發關心台灣農業永續發展之有識之士正反不一的討論。就長遠來說,千里之行始於足下,能夠在預算編列、法規推動上前進一步,始終都應當給予鼓勵。然而,正因為期待這樣的政策能夠走得長久,此次幾乎全然以補貼為政策工具的作法,則為未來相關政策業務的推廣成效,埋下潛藏的隱憂。

若真以「有機島」做為未來政策推動的願景,可以預期今年補助經費預算的顯著提升不會是個常態。另一方面,或許當前政策有另一層的引導意涵:除了讓過去沒有浮上檯面的友善耕作面積,能有進到政府統計數字的途徑外,進而盼望在三年友善耕作的補貼結束後,友善能夠有一定比例轉移到主流申請第三方驗證的有機農業。

但如果從前述背景而論,當前多數執行友善農耕的農民,其實就缺乏進入當前的有機驗證系統的動機。若是如此,或許當前的促進政策應更貼近此類農民實際面臨的困境,提出解決的措施,而非一味僅從補助友善農耕下手。

況且,就當前以補助為核心的推動工具來說,對推動友善耕作的個體或團體所傳遞的訊息是:補助意味政府的重視與認可,既然你支持目前我們所做的事情,那為何還要轉往有機農業呢?此外,目前的制度規畫仍看不出對於所謂「友善環境」訂有明確政策所欲包裹達成之環境指標,這連帶加劇有機與友善耕作間曖昧模糊的關係,也使得後續如何管理變得難以施力。

當鉅額的補助款不再,透過補助而來的耕地面積提升會否打回原形?這是值得審慎以對的問題。最後,今年度無論是有機補助金額的提升或新增友善農耕的補助。對農民來說恐怕也不會是影響轉作最核心的因素,關鍵仍種出來後的去處、是否能得到合理的經濟報酬…等,正因如此我們反而應該要在當前政策推動的基礎上,更進一步地正視台灣有機農業推動上的真正瓶頸所在,才是達成政策願景最穩健的途徑。

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其一、農委會不認為我國有發展國產肉牛產業的必要性,故在農委會也無本土肉牛產業的發展政策。由 2012年農委會擬具「美牛事件對我國肉牛產業影響及豬價穩定措施相關說明」、農委會畜牧處並無辦理肉牛產業專責人員,而僅由辦理乳牛產業的官員兼辦等可做為明證。 其二、臺灣長久以來本土並無優良肉牛品種,目前所用之肉牛以荷蘭公乳牛為主,雖其用途為乳、肉兩用,但換肉率及飼料利用率不如真正的肉牛品種。所以引進外國優良肉牛品種,為發展我國肉牛產業重中之重,但引進外國外國優良肉牛品種,種母牛購買、運費、保險、預備種母牛2年飼養費等費用所費不貲,一般農民根本無力負擔。 其三、開放瘦肉精美牛、量大且價格相對便宜,嚴重打擊國產肉牛產業。 其四、肉牛從小牛到肥育完成約2年飼養期長,平均每頭飼養成本約新臺幣6萬元。所需的資金龐大,且周轉期又長,乃是一般農民無法規模經濟飼養的主因,而未達規模經濟飼養,恰是導致經營成本無法降低的主因。 透過發展肉牛產業之同時如何也能解決休耕問題呢?除了政策支持發展我國肉牛產業及引進外國優良肉牛品種外,降低生產成本為發展我國肉牛產業最大挑戰,其中飼料成本為大宗。青割玉米及牧草乃是畜養牛隻的良好芻料,目前種植青割玉米及牧草,雖列為休耕轉作獎勵對象,但因當時政策上並不支持發展國產肉牛產業,所以僅能供應乳牛之用,導致休耕轉作青割玉米或及牧草面積不多。如配合發展我國肉牛產業,則可鼓勵休耕農地更擴大轉種植青割玉米及牧草面積,轉為我國肉牛飼糧來源,不但逐步實踐休耕農地活化的政策, 同時也達到輔導促進我國肉牛產業的發展等雙重之效益。 興許認同「臺灣國產肉牛產業分析」報告,與張總幹事實務經驗,所提出發展我國肉牛產業,也可同時解決休耕問題之論點,強調實踐的李前總統在2014年9月走訪日本北海道時,就將畜牧業做為參訪重點之一。 2015年1月27日,筆者陪同張總幹事就發展本土肉牛產業一事,再度晉見李前總統,面報目前臺灣發展肉牛產業現況、問題與尚待解決事項,並一起分享他去年在北海道參訪畜牧業,尤其是對日本肉牛產業的觀察與心得,同時也據此提出未來我國發展肉牛產業的看法與建議。 2016年7月李前總統出訪日本石垣島,了解日本和牛養殖、培育狀況為此行主要目的之一。 經由陪同張有擇總幹事2次面見李前總統及提供相關分析報告,加上2次赴日訪問對和牛畜養培育的了解,還有本身研讀日本發展肉年產業相關文獻,李前總統應有深刻體會到必須要先有優秀的肉牛品種,此乃發展我國肉牛產業當務之急。 基於和牛已被世界公認為高品質的肉牛品系,國人對和牛也有高度接受度,為突破臺灣缺乏優秀的肉牛品種的困境,筆者相信與日本關係密切又良好的李前總統,應會有引進日本和牛種牛想法並曾努力過,藉以解決發展我國肉牛產業當務之急,然而不知是日本對和牛種牛的管控嚴格,還是有其他原因之故,終究無法如願將其引進到臺灣。 然而就在臺灣為無法引進優質和牛品種倍感失望之際,2016年11月一次與李前總統於位在天母、有李總統餐廳之稱的興蓬萊餐廳會面時(正確日期未留下紀錄),他很高興告知筆者,機緣巧合下在陽明山擎天崗尋找到外型特徵近似日本但馬牛的19頭牛隻,並在當年9月時已由李登輝基金會全數買下。同時也正透過日本專家進行DNA比對,已確認是屬於日本那一種和牛品系23。再者,因為有了這19頭有日本和牛基因的牛隻作為基礎,可以解決長久以來我國因缺乏肉牛品種,但國外優質肉牛品系又難以取得,致使我國肉牛産業發展陷入困境的問題。當下也要求筆者將此一佳音,轉知斗南鎮農會張總幹事。 日後李前總統不畏年高,多次冒著舟車勞頓,親赴牛隻寄養所在花蓮縣鳳林鎮兆豐農場,以了解19頭被其命名「源興牛」的培育情況。他以實際行動展現出促進臺灣肉牛產業的發展期能解決休耕問題,為其人生最後一役的決心與堅定意志力,由此可見一斑。 準此而言,為臺灣尋找到有「原原種但馬牛」基因的牛隻,並以其為基礎積極推動臺灣肉牛產業之發展,無疑是一生以農業人自居的李前總統,對我國農業最後的一項貢獻。 結論 早在農業金融法通過後,於2003年10月14日陪同李前總統前往林邊鄉農會訪視途中,筆者就向李前總統提出,擬將他促成「1123 與農共生」農民運動與催生制定農業金融法等事蹟,予以記載並披露。沒想到他以和煦的口氣,笑笑對筆者說:「有幫到忙最為重要,如果什麼都要寫,怎麼寫都寫不完。」 此話一出讓筆者的想法只能束之高閣。雖然已事隔多年,但當年李前總統說話的手勢與表情神韻,恍如昨日般還是那麼清晰地一直刻劃在腦海中。 如今哲人已萎,又因不忍這段有著李前總統參與的農業史實,隨著時間久遠而盡成灰燼,所以筆者謹將手邊檔案紀錄,加上與李前總統在農業議題實際互動,依時間序自他總統卸任後與其有密切相關的7項農業事件,詳細地加以文字化,除了讓這段歷史公諸於世永流傳外,更藉以表達筆者對李前總統知遇之恩無盡的感念與追思。 曾有人問過筆者李前總統的農業觀為何呢?謹就和李前總統多年的互動與近距離的觀察、體會,筆者認為可用「以人性與人道為經,實踐及公義為緯,交織建構出他老人家的農業觀」一句話予以概括。 「千風之歌 」是李前總統晚年最喜歡的一首日文歌曲,歌詞中闡述著有堅定基督信仰的他,對死亡深深的體悟。祝願已化做千縷微風的李前總統,仍如在世一樣繼續照拂臺灣農業與守護著我國農漁會。 【註解】 18 行政院金融重建基金於存續期間,應指撥專款處理經營不善之信用部。 19 依據2005年5月31日修法通過的本條例第3條第3項規定,本條例修正施行後新增之金融業營業稅稅款,其運用總額以新臺幣1,100億元為限。所以20%做為處理經營不善信用部之用農業金融重建基金專款為220億元。 20 9位成員:蔡宏進(臺大農推系名譽教授) 、楊平世(臺大昆蟲系教授、臺大生物資源暨農學院前院長)、吳榮杰(臺大農經系教授)、郭華仁(臺大農藝系教授兼系主任)、林順福(臺大農藝系助理教授)、李元和(佛光大學經研所所長、前農委會農糧處副處長)、謝銘洋(臺大法律系教授)、胡忠一(東京大學農經博士、農委會企劃處副處長)、丁文郁(台大農推博士、農訓協會高級研究員兼處長)。 21 2017年由李前總統發起成立「源興居生技公司」,係以其臺北三芝的祖厝「源興居」命名。 22 在政策鼓舞下,我國休耕與轉作面積逐年增加,從1997年的14萬多公頃增加到2005年的28萬多公頃,種稻面積相對也從36萬多公頃減少到23萬多公頃,2004年更是首度休耕面積超過種稻面積。 23 2018年經過血液及基因檢測結果,認定該批19頭牛為「原原種但馬牛」,在長期近親繁殖下產生「基因純化」現象,保留了日本但馬牛的原始基因庫。19頭牛由李前總統以其祖厝「源興居」命名為《源興牛》,為了解密源興牛的身世,李登輝與日本和牛專家學者中村佐都志、長嶺慶隆展開研究,確認源興牛與黑毛和牛的遺傳關係,研究結果也以李前總統為第一作者,發表在當年《日本畜產學會報》。此一發現對臺灣肉牛產業與日本和牛發展都有重大意義。 【延伸閱讀】 記一段與李前總統登輝先生的農業奇緣(上篇)/丁文郁 記一段與李前總統登輝先生的農業奇緣(中篇)/丁文郁 *此文後續也將刊登於「農業推廣文彙」。 作者/丁文郁 臺灣大學農業推廣學博士、中華民國農民團體幹部聯合訓練協會高級研究員兼出版處長。經歷:全國農漁會自救會執行秘書、全國農業金庫獨立董事、行政院金融重建基金評價小組委 員、行政院農業委員農會漁會信用部賠付專款評價小組委員、行政院農業委員會肥料價格審議小組

【尋味有機】食農尋根之旅 領略在地風土之美

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不只是民主先生——李登輝總統對臺灣農業的貢獻(下)

前總統李登輝先生於2020年7月30日晚間辭世,享耆壽98歲。他不僅是推動臺灣政治轉型的「民主先生」、求知若渴的哲人總統,更是學有專精的農業經濟專家;他從年輕時就投身農業研究,一生心繫農民,不曾停止對臺灣農業的關懷,多次在臺灣農業面臨轉型的關鍵時刻,擘劃政策協助農民因應各種挑戰,對臺灣農業發展影響深遠。

美豬美牛邊境查驗 陳時中:新品項前三批逐批抽驗

政府擬開放含萊克多巴胺豬肉進口,將針對進口美豬、美牛新品項逐批抽驗,加強邊境抽檢。陳時中18日表示,將對所有進口廠前3批肉品,每批抽驗,再視抽驗結果,逐步放鬆抽驗強度;至於所需經費、人力,現正向行政院申請、逐步擴充。

養豬百億基金用途拍板 穩定豬價每公斤70元至80元綠燈區

農委會、中央畜產會18日與各地養豬協會代表,舉行第二次養豬百億基金座談會,產業界對於百億基金用途表示認同並達成3項共識,包括簡化養豬產業牧場登記證換證程序、農委會負責與環保署協調養豬污水排放問題,以及若有需要即啟動調節措施,維持毛豬拍賣價穩定在每公斤70元至80元的綠燈區。