2020年02月23日
首頁 農觀點 專欄 人口多寡是重點嗎?地方創生所需社會條件與支持之探討

人口多寡是重點嗎?地方創生所需社會條件與支持之探討

在林務局今年10/30辦理的「臺日山村產業六級化國際研討會」中,邀請了日本岡山大學環境地理學者金枓哲教授,就地方創生的政策施行標的:「過疏地區」提出發展經驗的分享。金教授首先點出三大提問:1.人口多寡是問題發生的本質嗎?2.在關於地方消滅論或田園回歸論的討論中,是否將地方發展過疏的問題,窄化成人口漸少的問題?3.為回應「發展過疏」,目前所提出的各式政策或行動方案,真的是問題解決的良藥嗎?

時值臺灣地方創生元年,面對兩國相近的發展困境,金枓哲教授的提問對於臺灣地方創生的推動也同樣具有震聾發聵的正面意義。因此,本文乃針對地方創生的問題與因應模式,討論相對應的社會條件與支持體系。

就農村地區的人口減少現象來說,固然聯繫著產業發展停滯、自然資源管理能力衰退……等惡性循環的後果,但假使人口數量與地方發展成敗必然呈現正相關,那麼又該如何解釋比日本農村人口更為稀少,卻更具發展特色與活力的歐洲偏鄉呢?因此,金教授認為,比起陷於人口多寡的執念,不如討論因人口減少所產生的結構性問題、背景脈絡,以及其所帶來價值與規範崩解的社會現象之因應策略。

整體來說,日本與臺灣社會同樣面臨二次戰後國家發展典範對於農村地區影響的困境,包括:公共投資方式的改變,地方預算不足、農村勞動力外移至國內外其他產業部門……等負面後果。為了解決這些預期中的困境,加上日本國民心理上源自行政區域合併、限界集落、村落終結論、農村撤退論與地方消滅論的陰影,迫使日本社會不斷在國家政策與地方自立發展兩方面,持續摸索改變的契機。

關鍵的人、對的發展理念

誠如金枓哲教授所提示,人口的多寡未必是導致地方發展不振的必然因素。延伸這個論點,那麼是什麼樣的人在農村裡減少了,才導致目前發展停滯或衰退呢?因此,想盡辦法把這些能夠促進地方發展,為地方帶來創新能量的創意人口(creative population)找出來,才是重要的!

有別於前述對於農村地區悲觀前景的論述,明治大學小田切德美教授的「田園回歸論」則強調農漁山村既有之韌性,以樂觀的態度看待此類區域的未來發展。可是,假如農村真的如其所言不會輕易就消失,那麼從現況來看,年輕人為何還是不回來呢?對此,根本的問題或許一直沒有被認真地看待:當前解決農村發展困境的各類計畫與規劃案,都還是以都市價值為核心,城鄉之間的落差才隨之加劇。

在地方創生的策略規劃中,儘管不斷強調對「人-地方-工作」三者關係的再重視,然而受限於對本質上應具有差異之城鄉發展理念、意識形態理解上的誤讀與錯置,有問題的資源投入或解決方式,往往是讓地方本就面臨的困境雪上加霜。唯有回到問題的根源,重新找回農村之所以為農村、地方之所以獨特不可取代的主體性,才不致讓地方創生淪為有形無體的空殼。

合適的支持系統

面對真實的結構性問題並提出解決方案,是日本農村發展政策持續反思與調整的重點所在,也是地方創生能夠帶給臺灣類似發展措施的借鑑之處。舉例來說,在金枓哲教授分享所引述之岡山縣津山市的阿波地區,就說明促進改變支持系統的重要性。

因為人口急遽減少與高齡化(在2005年至2015年,該村人口由708人減少至563人,其中高齡者佔人口數43.7%),位於岡山縣北部與烏取縣交界的阿波村被合併至岡山縣的津山市,原先地方上的行政服務與生活機能,也隨之受到嚴重的剝奪。為因應這樣的變化,在地居民組織新的自治組織並提供公、私整合的服務,以彌補過去仰賴人口規模所維繫的生活機能。以交通服務為例,阿波地區建立起與鄰近城鎮生活圈的連結,並透過在地居民相互有償接駁服務系統的建立,讓地方民眾移動上的需求能夠銜接上鄰近的公共交通服務,滿足在地居民生活所需之購物、就醫等日常所需,減少民眾因為生活在偏遠地區的不便。

雖有別於阿波地區地區營運組織是在地居民自發性形成,以日本國土交通省官方角色所推動的「小型據點(小さな拠点)」,在問題解決的意識上也是透過生活圈機能的完善,解決過疏地區面臨的各種問題。以年輕人移居的需求為例,所需要的生活機能可能就得包括:居住、育兒、教育、醫療、消費……等。在發展條件欠佳的中山間地區中,以公共服務機能集約化的方式設置小型據點,既維持在地居民願意留下來的生活品質,也向有意移居者確保可提供必要生活服務的承諾,乃至於形成工作機會、提升在地就業者的收入。

就執行現況來說,在2017年全日本發展了908個小型據點與4177個地區營運組織,並期望在2020年前分別達到成立1000與5000處的目標,透過公、私部門的協力,面對問題並取得改善。

找到帶來創新的來源

本文認為,在談論農村發展或地方創生時,我們無法去脈絡化地迴避各種導致變遷的動力。這些動力有來自國家發展產業轉型的力量,有來自地方治理的變化,有來自各種影響地方人口自然增減或社會增減的因素……但無論如何,地方創生之所以被期待,無非被寄予重新啟動地方活力的厚望,透過各種創新讓已衰退的地方重拾發展的榮耀感與自信。意即:找到地方之所以可以被稱為地方的當代模式。

為了達到這樣的目的,釐清問題發生的根源、理解問題的本質,乃至針對問題提出合乎脈絡的解決方案,是地方創生理想的SOP。除了日本案例關於維繫生活機能所做的支援體系外,透過各種創新模式在既維持地方性的前提下,帶來嶄新的發展前景也應獲重視。

過去,找到一個願意為社區、為地方犧牲奉獻的關鍵人物,這個地方的發展彷彿就會看到希望;近年來,為地方帶來創新來源的討論,也慢慢地從人擴展到各種非人類的行動者(non-human actor),如技術、物、組織、制度…等。也因此,人固然是地方維繫的關鍵角色,但連帶著那些因為技術(如農法、捕撈/狩獵方式、技藝…)、物品(傳統作物、在地料理、手工藝品…)等非人類行動者所延伸帶動的地方發展,也應該逐漸在地方創生的過程中,開始被看見、被記錄。

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